Accordi di programma, giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (Cass. civ. Sez. Un. n. 15673 del 05.06.2024)

Principi di diritto (Massima)
Le controversie concernenti la formazione, la conclusione e l’esecuzione degli accordi di programma adottati a norma del l’abrogato art. 17 l. n. 36/1994 sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Il criterio di riparto non è ancorato a una materia, ma a una tipologia di atto: l’accordo di programma si sostanzia in un provvedimento amministrativo adottato dalle amministrazioni e dai soggetti pubblici partecipanti, con esclusione dei privati eventualmente coinvolti nell’attuazione, e nei confronti dei destinatari fa sorgere un interesse legittimo per la tutela delle posizioni lese dal cattivo uso del potere pubblicistico. Il principio, già affermato sotto il previgente art. 11, quinto comma, l. n. 241/1990, conserva validità nel quadro dell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a., che a quella disciplina ha dato continuità. Ne segue che l’obbligo assunto dagli enti partecipanti di garantire l’esatta esecuzione dell’accordo in punto di determinazione tariffaria integra una posizione di interesse legittimo, non di diritto soggettivo.

Il Fatto

Un ente per lo sviluppo dell’irrigazione, fornitore di risorsa idrica, ha convenuto in giudizio davanti al Tribunale la società acquirente dell’acqua, due Regioni, le Autorità di bacino e il Ministero competente, chiedendo il pagamento di un conguaglio per la fornitura relativa al periodo compreso tra il 1° gennaio 2000 e il 31 dicembre 2008. Il conguaglio derivava da una convenzione transattiva, in cui si prevedeva che le future somministrazioni fossero regolate da un acconto poi da conguagliare secondo i costi definiti dal Comitato di coordinamento in attuazione di un accordo di programma del 5 agosto 1999.

La società convenuta ha resistito, proponendo domande riconvenzionali di risoluzione e una domanda di manleva verso le Regioni, perché tenute a garantire l’esatta esecuzione dell’accordo in materia tariffaria. Il Tribunale ha rigettato le domande verso la società e dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario su quelle rivolte agli enti partecipanti al Comitato. La Corte d’appello ha accolto l’appello, condannando la società al pagamento e declinando la giurisdizione ordinaria sulla domanda di garanzia. La società ha proposto ricorso per cassazione; la Terza Sezione civile ha rimesso gli atti alle Sezioni Unite, per i motivi attinenti alla giurisdizione.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite esaminano congiuntamente il settimo e l’ottavo motivo del ricorso principale, entrambi incentrati sulla declinatoria di giurisdizione relativa alla domanda di manleva. Il primo motivo denuncia la mancanza di motivazione sul rinvio, operato in appello, alla sentenza di primo grado; il secondo lamenta la lesione dell’affidamento maturato dalla ricorrente sull’adozione della tariffa prevista negli accordi di programma, e dunque la violazione di un diritto soggettivo alla conservazione del patrimonio.

La Corte disattende l’assunto sulla assenza di motivazione. Il Tribunale non si era pronunciato sulla manleva, perché il rigetto della domanda attrice aveva assorbito la domanda di garanzia. Il richiamo allo “stesso principio” contenuto nella sentenza di appello è dunque riferito alla pronuncia sulle distinte domande rivolte agli enti partecipanti al Comitato, relative all’illegittimo ritardo nell’attuazione dell’accordo, per le quali era stata affermata la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a. La motivazione è quindi desumibile per relationem. La Corte esclude altresì il giudicato interno sulla giurisdizione, eccepito dalla Regione controricorrente: l’affermazione di primo grado non riguardava la domanda di manleva, su cui il giudice non aveva deciso.

Nel merito, la statuizione di appello è corretta. La fattispecie riguarda un accordo di programma assunto a norma dell’abrogato art. 17 l. n. 36/1994, che demandava alle autorità di bacino e alle regioni interessate la promozione di accordi ai sensi dell’art. 27 l. n. 142/1990, oggi trasfuso nell’art. 34 t.u.e.l.. Richiamando la propria giurisprudenza, la Corte ribadisce che l’accordo di programma è un provvedimento amministrativo, adottato dalle amministrazioni e dai soggetti pubblici partecipanti, che fa sorgere nei destinatari un interesse legittimo.

Le Sezioni Unite precisano poi il rapporto tra l’accordo di programma e l’art. 15 l. n. 241/1990: un rapporto di genere a specie, perché quest’ultima disposizione configura un modulo convenzionale di valenza generale. Per effetto del rinvio contenuto nel secondo comma, all’accordo si applica l’art. 11 della stessa legge, che riserva alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi. Il criterio di riparto è così correlato non a una materia, ma a una tipologia di atto.

Identico ordine di considerazioni vale per l’attuale disciplina. L’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a. attribuisce alla giurisdizione esclusiva le controversie in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo, riproducendo l’abrogato art. 11, quinto comma, l. n. 241/1990. In conclusione, i due motivi attinenti alla giurisdizione sono respinti e il procedimento è rimesso alla Terza Sezione civile.