Lesione dell’affidamento da annullamento del permesso di costruire: giurisdizione del giudice ordinario (Cass. civ. Sez. Un. n. 13191 del 14.05.2024)

Principi di diritto (Massima)
La lesione dell’affidamento del privato beneficiario di un provvedimento ampliativo della propria sfera giuridica, annullato in sede giurisdizionale, integra la violazione di un diritto soggettivo e non di un interesse legittimo. La causa risarcitoria proposta dal destinatario del provvedimento caducato appartiene pertanto alla giurisdizione del giudice ordinario, non a quella esclusiva del giudice amministrativo. Tanto l’annullamento giurisdizionale quanto quello in autotutela rimuovono una situazione di illegittimità e sono inidonei a trasformare il diritto soggettivo del privato in interesse legittimo. L’Amministrazione, pur nell’esercizio del potere autoritativo, resta vincolata alle regole generali della correttezza e della buona fede.

Il Fatto

Un privato ha ottenuto nel 2003 il rilascio di un permesso di costruire per un immobile residenziale, facendo affidamento sulla persistente vigenza dello strumento urbanistico di riferimento. Il titolo edilizio è stato impugnato davanti al TAR per la Liguria dai comproprietari confinanti, che ne hanno denunciato il fondamento su una pianificazione ormai inefficace. Il ricorso è stato accolto e il permesso è stato annullato; la sentenza di primo grado è stata confermata dal Consiglio di Stato ed è divenuta irrevocabile.

A fronte dell’annullamento, il beneficiario e il suo avente causa hanno proposto davanti al TAR per la Liguria un’azione risarcitoria per i danni patiti a causa della caducazione del titolo. In vista dell’udienza di merito hanno poi proposto regolamento preventivo di giurisdizione, chiedendo che fosse dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario. La questione approda così alle Sezioni Unite, chiamate a comporre il contrasto con l’orientamento dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite affrontano anzitutto l’eccezione di inammissibilità formulata dal Comune. Il regolamento è ammissibile: l’effetto preclusivo si produce solo con la pronuncia di una decisione di merito antecedente alla proposizione del regolamento, e la pendenza ultrannuale del giudizio non costituisce ostacolo. Il regolamento preventivo, inoltre, può essere proposto dalla stessa parte che ha introdotto il giudizio di merito, sussistendo un interesse concreto alla definizione definitiva dei limiti esterni della giurisdizione.

Nel merito la Corte richiama la propria ordinanza n. 2175 del 2023, che ha ricostruito funditus il dibattito e confutato analiticamente la sentenza n. 20 del 2021 dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato. L’orientamento trova radice nelle tre ordinanze del 23 marzo 2011, n. 6594, 6595 e 6596, costantemente ribadito. Il Collegio nega che il privato che agisce lamenti la lesione di un interesse legittimo alla conservazione del bene della vita: egli si duole del fatto che l’Amministrazione lo abbia indotto, con un provvedimento illegittimo poi caducato, a sostenere spese divenute inutili.

L’oggetto del giudizio risarcitorio non è il modo in cui l’Amministrazione ha esercitato il proprio potere con l’atto annullato, né quello con cui ha disposto l’eventuale annullamento in autotutela. L’illegittimità del provvedimento e la legittimità del suo annullamento restano presupposti della lite, esterni al perimetro della regiudicanda. Oggetto del giudizio è invece l’inosservanza delle regole di correttezza nei rapporti tra le parti.

La Corte conferma l’orientamento con ulteriori precedenti — le ordinanze n. 3514, n. 10880 e n. 25324 del 2023 — e valorizza la giurisprudenza costituzionale su una clausola generale di tutela dell’affidamento legittimo, nonché l’art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 36/2023. Nella fattispecie la lesione deriva da un annullamento giurisdizionale, che non costituisce manifestazione di volontà dell’Amministrazione ma rimedio all’illegittimità del comportamento tenuto. È affermata, in dissenso dall’Adunanza plenaria, la giurisdizione del giudice ordinario, con spese rimesse.