Annullata ordinanza di rilascio spazi concessi in uso tutelato affidamento concessionario uscente (TAR Lombardia n. 1297 del 11.04.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il concessionario uscente di un bene pubblico, che sia stato autorizzato dall’amministrazione a permanere negli spazi sino all’esecuzione dell’aggiudicazione definitiva, matura un affidamento tutelabile in ordine alla coincidenza tra il rilascio dei locali da esso occupati e la liberazione di tutti gli spazi facenti parte del medesimo lotto aggiudicato. È pertanto illegittima, per eccesso di potere e contraddittorietà, l’ordinanza di rilascio adottata quando l’amministrazione fondi l’ordine sul solo interesse del nuovo aggiudicatario alla celere stipula della convenzione, senza dare conto dell’avvenuta liberazione degli spazi ancora occupati da terzi, condizione cui era subordinata l’esecuzione dell’aggiudicazione definitiva. La tutela dell’affidamento, corollario del principio di certezza del diritto e dell’art. 1, comma 2-bis, legge n. 241/1990, impone che la motivazione dia atto delle precedenti assicurazioni fornite dall’amministrazione. Resta estranea al giudizio ogni pretesa di stabilizzazione del rapporto concessorio.

Il Fatto

Il Comune di Milano ha indetto una procedura di evidenza pubblica per l’assegnazione in concessione di due unità commerciali ubicate nel complesso monumentale della Galleria Vittorio Emanuele II. Quanto al Lotto 1, il bando e la deliberazione di Giunta n. 811 dell’8.06.2023 hanno previsto che gli spazi al piano terra, interrato, soppalco e ammezzato fossero occupati dalla società concessionaria uscente, mentre quelli al primo piano fossero utilizzati dai Gruppi consiliari; l’aggiudicatario avrebbe dovuto mantenere valida l’offerta per 24 mesi dall’aggiudicazione definitiva.

La ricorrente, seconda in graduatoria, ha proposto ricorso avverso gli atti della procedura e, in particolare, avverso l’ordinanza del 21.08.2024 con cui il Comune le ha ordinato di riconsegnare gli spazi liberi entro il 30 settembre 2024. La società deduce la violazione della legge di gara, del principio del verticalismo e dell’affidamento ingenerato dalla condotta dell’amministrazione.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha preliminarmente esaminato le eccezioni di inammissibilità. Ha ritenuto sussistente la legittimazione ad agire, valutata in relazione alla posizione affermata, e l’interesse al ricorso limitatamente all’ordinanza di rilascio del 21.08.2024, unico atto effettivamente provvedimentale e lesivo. Per il resto, l’impugnazione è stata dichiarata inammissibile per carenza di interesse, trattandosi di atti privi di natura provvedimentale o di gravame volto a prevenire un uso strumentale degli atti, con richiesta di pronuncia dalla mera efficacia esplorativa.

Nel merito, il Tribunale ha scrutinato congiuntamente il primo e il terzo motivo, giudicandoli fondati. La deliberazione n. 811/2023 e il bando hanno attribuito rilievo al momento della liberazione di tutti gli spazi del Lotto 1, inclusi quelli occupati dai Gruppi consiliari; proprio per assicurare tale liberazione l’amministrazione ha imposto all’aggiudicatario l’impegno a mantenere valida l’offerta per 24 mesi. Con la comunicazione del 15.02.2024 il Comune ha riconosciuto che gli spazi non erano contrattualizzabili con l’aggiudicataria e ha consentito alla ricorrente di permanere sino all’esecuzione dell’aggiudicazione definitiva.

Secondo il Collegio, l’amministrazione ha così posto in essere un comportamento idoneo a fondare una legittima aspettativa sulla coincidenza tra il rilascio dei locali occupati dalla ricorrente e la liberazione degli spazi dei Gruppi consiliari. Non si tratta di affidamento alla stabilizzazione del rapporto concessorio, ma della tutela dell’aspettativa in ordine al momento del rilascio.

È pertanto illegittimo il modus operandi del Comune che, dopo aver fornito precise assicurazioni, ha adottato l’ordinanza di rilascio fondandola sul solo interesse dell’aggiudicataria alla celere stipula della convenzione, senza dare conto dell’avvenuta liberazione degli spazi dei Gruppi consiliari, condizione cui era subordinata l’esecuzione dell’aggiudicazione. Il provvedimento incorre in eccesso di potere per contraddittorietà rispetto alle precedenti determinazioni e per insufficienza della motivazione, nonché nella violazione dell’art. 1, comma 2-bis, legge n. 241/1990, che impone rapporti improntati a collaborazione e buona fede.

Il secondo motivo, rivolto contro atti diversi dall’ordinanza, è stato dichiarato inammissibile per le medesime ragioni di rito. Il ricorso è stato quindi accolto e l’ordinanza di rilascio annullata, con compensazione delle spese per la complessità della vicenda.