Appalto PNRR, costi manodopera e distinzione tra prestazioni intellettuali e routinarie (TAR Lombardia n. 3126 del 06.10.2025)

Principi di diritto (Massima)
Nei servizi di natura intellettuale l’operatore economico non è tenuto a indicare nell’offerta economica, a pena di esclusione, i costi della manodopera, ai sensi dell’art. 108, comma 9, d.lgs. n. 36/2023. Il costo del personale addetto a prestazioni intellettuali è voce distinta dal costo della manodopera e non deve essere confuso con esso. La verifica dell’anomalia non consente modifiche dell’offerta, ma ammette integrazioni e chiarimenti delle giustificazioni. Nel sub-procedimento di verifica resta immodificabile il solo equilibrio economico dell’offerta.

Il Fatto

Una Agenzia regionale indiceva una procedura aperta monolotto, ai sensi dell’art. 71 del d.lgs. n. 36/2023, per l’affidamento del servizio di gestione digitale centralizzata delle immagini e degli studi DICOM, nell’ambito della Missione 6 del P.N.R.R. Il valore complessivo stimato era di circa 37,7 milioni di euro, con base d’asta di 29 milioni.

All’esito delle valutazioni, l’offerta di un raggruppamento temporaneo di imprese si collocava al primo posto. Dopo un’esclusione poi annullata dal giudice amministrativo in un separato giudizio, la stazione appaltante disponeva l’aggiudicazione definitiva in favore di quel raggruppamento. I concorrenti collocatisi al secondo posto impugnavano l’aggiudicazione, deducendo plurimi profili di illegittimità e chiedendo, in via subordinata, il risarcimento del danno.

La Motivazione della Corte

Il Collegio, riunite le impugnative, ha respinto tutte le censure. Sul punto centrale, ha ricondotto l’oggetto dell’appalto, in misura largamente prevalente, a prestazioni di natura intellettuale, e solo in minima parte ad attività routinarie e standardizzate. Ne deriva che l’offerta economica doveva indicare i soli costi della manodopera, non l’intero costo del personale.

Il Tribunale ha richiamato l’art. 108, comma 9, d.lgs. n. 36/2023, che esclude l’indicazione dei costi della manodopera per i servizi di natura intellettuale, e la giurisprudenza amministrativa secondo cui la natura intellettuale dipende dalle caratteristiche oggettive del servizio, ossia dall’assenza di standardizzazione e dalla non calcolabilità del costo orario. Ha quindi distinto il costo della mera manodopera dal costo del personale impiegato in attività progettuali.

Su questa base ha ritenuto completa l’offerta dell’aggiudicatario: l’offerta tecnica conteneva l’impegno a impiegare le figure professionali richieste, l’offerta economica indicava il costo della sola manodopera e le giustificazioni avevano precisato il costo complessivo del personale, scomponendolo nelle due componenti. Nessuna modifica dell’offerta, dunque, ma sola integrazione delle giustificazioni.

Il Collegio ha poi respinto le censure sulla tardività dei giustificativi, sulla richiesta di chiarimenti, sulla dedotta nullità del contratto di avvalimento e sulla pretesa carenza dei poteri rappresentativi nella sottoscrizione dell’offerta, ritenuta sanabile per ratifica ai sensi dell’art. 1399 cod. civ. Ha inoltre disposto l’estromissione dal giudizio delle amministrazioni centrali prive della legittimazione di parti necessarie.

Accertata la legittimità dell’atto, ha infine respinto la domanda risarcitoria, per difetto del requisito del danno ingiusto ex art. 2043 cod. civ., e ha compensato le spese di lite per la complessità delle questioni.