Artato frazionamento fotovoltaico: decadenza GSE e divieto di abuso del diritto (Cons. Stato n. 10339 del 23.12.2024)

Principi di diritto (Massima)
Il divieto di artato frazionamento degli impianti fotovoltaici costituisce declinazione, nel settore degli incentivi alle fonti rinnovabili, del generale divieto di abuso del diritto, immanente nell’ordinamento nazionale e unionale e non bisognoso di specifiche disposizioni settoriali. La decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti disposta dal GSE ai sensi dell’art. 42, comma 3, d.lgs. n. 28/2011 e dell’art. 11 d.m. 31 gennaio 2014 ha natura ripristinatoria e non sanzionatoria: prescinde dall’accertamento del dolo o della colpa e dall’imputabilità soggettiva della condotta, rilevando l’oggettiva elusività e l’unicità del centro di interessi. Ne consegue l’inapplicabilità dei principi in tema di sanzioni penali e di autotutela, con esclusione dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990. La richiesta di decurtazione percentuale in luogo della decadenza equivale ad acquiescenza alla violazione contestata e a rinuncia all’azione.

Il Fatto

Il GSE dichiarava la decadenza dalle tariffe incentivanti di un impianto fotovoltaico, sul rilievo che la società, insieme ad altre tre, aveva artatamente frazionato un unico impianto di potenza complessiva pari a circa 4 MW in quattro impianti contigui, ciascuno di poco inferiore a 1 MW. Il frazionamento mirava a sfruttare la DIA in luogo dell’autorizzazione unica regionale. Seguiva la richiesta di restituzione degli incentivi corrisposti.

La società impugnava gli atti davanti al TAR Lazio, che respingeva il ricorso e i motivi aggiunti. Proponeva quindi appello, articolando otto motivi, e chiedeva il rinvio dell’udienza in attesa della definizione del parallelo giudizio penale e del giudizio sul diniego di decurtazione.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge anzitutto l’istanza di rinvio. I due giudizi hanno diverso petitum e causa petendi; inoltre, ai sensi dell’art. 13-bis, comma 2, l. n. 128/2019, la richiesta di decurtazione “equivale ad acquiescenza alla violazione contestata dal GSE nonché a rinuncia all’azione”. Tale effetto è sottratto alla disponibilità del dichiarante.

Nel merito, la richiesta di rinvio a giudizio non costituisce l’unico presupposto del provvedimento: è l’atto che ha dato impulso alla verifica. Il GSE ha svolto un’autonoma istruttoria, riscontrando la coincidenza delle date di costituzione delle società, delle DIA, dell’avvio e della conclusione dei lavori, la contiguità fisica e la riconducibilità a un unico centro di interessi. Gli esiti del procedimento penale sono irrilevanti ai fini della legittimità degli atti impugnati.

Il potere di decadenza del GSE non invade quello comunale sui titoli edilizi: esso si fonda sulla verifica della veridicità delle dichiarazioni e sul regime di accesso agli incentivi. L’art. 5, comma 7, d.m. 19 febbraio 2007 ha natura meramente ricognitiva e non consente la DIA per impianti superiori a 1 MW. L’art. 10, comma 6, d.lgs. n. 28/2011 non “salva” le fattispecie di artato frazionamento.

Il divieto di artato frazionamento si distingue dal mero divieto di frazionamento dell’art. 12, comma 5, d.m. 5 maggio 2011, perché nella prima fattispecie è presente la finalità elusiva. La non incentivabilità è il precipitato logico della natura elusiva. La decadenza ha natura ripristinatoria, come chiarito dall’Adunanza Plenaria n. 18 del 2020: non è assimilabile alla sanzione né all’autotutela, con conseguente inapplicabilità dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990 e irrilevanza dell’affidamento. La novella del 2017 ha portata innovativa e non retroattiva, in applicazione del principio tempus regit actum. Le garanzie partecipative sono state rispettate: non è richiesta la confutazione analitica delle osservazioni.