Artato frazionamento fotovoltaico: verifica GSE senza limiti di autotutela (Cons. Stato n. 5677 del 15.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nel settore degli incentivi alle fonti rinnovabili il divieto di artato frazionamento costituisce specifica declinazione del divieto di abuso del diritto, immanente nell’ordinamento. Esso impedisce che il rispetto formale della legge si traduca in violazione sostanziale, ammettendo a beneficio impianti formalmente distinti ma sostanzialmente unici. Il potere di verifica e controllo del GSE non è soggetto ai limiti dell’autotutela di cui all’art. 21 nonies della l. n. 241/1990 quando accerta per la prima volta l’unicità del progetto imprenditoriale, poiché non ricorre alcun ripensamento su una situazione già vagliata positivamente. Il frazionamento rileva per la sua oggettiva artificiosità anche in assenza di intenzione fraudolenta.

Il Fatto

Nel 2020 il Gestore dei Servizi Energetici sottoponeva a controllo, mediante sopralluogo ai sensi dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011, centotredici impianti fotovoltaici di potenza inferiore a 50 kW, ubicati nella medesima area e tutti nella titolarità della stessa società. Novantasei erano stati ammessi al secondo conto energia e diciassette al terzo. Il GSE rilevava la mancata dimostrazione dei presupposti per il secondo conto energia e, per tutti, la violazione del divieto di artato frazionamento, considerandoli parti di un unico impianto di potenza complessiva pari a 5535 kW. Ne derivava la decadenza dagli incentivi e la rimodulazione della tariffa nella misura prevista per gli impianti superiori a 5000 kW.

La società impugnava dinanzi al TAR Lazio i diciassette provvedimenti relativi agli impianti già incentivati ai sensi del D.M. 2010. Il Tribunale respingeva il ricorso con la sentenza n. 9379 del 2025. La società proponeva appello per ottenere l’annullamento di quei provvedimenti.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta anzitutto il motivo sull’autotutela. L’appellante sosteneva che il GSE avesse riesaminato elementi già valutati o valutabili in precedenti istruttorie. La tesi poggia sull’assunto che nel 2012-2013 il Gestore avesse già verificato i profili poi contestati. Il Consiglio di Stato ritiene tale assunto indimostrato. Il quesito preventivamente posto al GSE proveniva da un terzo in termini generali e astratti, senza riferimento all’iniziativa concreta. La relazione tecnica di progetto descriveva ogni impianto come singolo, di potenza di circa 49 kW.

Quanto al controllo del 2012-2013, i giudici confermano che l’oggetto delle due attività non è sovrapponibile: la prima riguardava componentistica e campionamento di matricole su sedici impianti, la seconda la riconducibilità di tutti gli impianti a un’unica iniziativa imprenditoriale. Dall’esito positivo di quel controllo limitato non può inferirsi un vaglio pieno sulle condizioni di incentivazione. Manca dunque il ripensamento su una situazione già esaminata.

Sul secondo motivo, la Corte ribadisce che il divieto di artato frazionamento è principio generale. Il d.m. 5 maggio 2011 ha solo cristallizzato in chiave ricognitiva fattispecie elusive già presenti nell’ordinamento, sicché non vi è applicazione retroattiva. Ai fini probatori bastano fatti gravi, precisi e concordanti: la riconducibilità a un medesimo centro di interessi, la vicinanza delle aree e la comunanza del titolo autorizzativo sono indici dell’unicità del progetto. L’autonomia dei POD perde rilievo di fronte a plurimi indici di unicità sostanziale.

Il Collegio esclude poi che il GSE abbia sindacato l’autorizzazione regionale: esso ha valorizzato l’esistenza di un’unica autorizzazione per un impianto di potenza superiore ai 5 mW. Quanto alla pretesa natura sanzionatoria dei provvedimenti, la decadenza è estranea al paradigma punitivo e ha funzione ripristinatoria di un assetto alterato; la novella del 2020 ha solo accomunato il potere all’autotutela quanto ai presupposti, senza mutarne l’essenza. Infine, l’affidamento non è tutelabile quando il beneficio è acquisito in difetto dei presupposti, né l’errore è scusabile per un operatore professionale.