Assensi endoprocedimentali in conferenza di servizi e mancata formazione del titolo edilizio (TAR Sicilia n. 2591 del 04.09.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nella conferenza di servizi decisoria semplificata, la mancata comunicazione della determinazione di competenza entro il termine perentorio fissato dall’art. 14-bis, comma 2, lett. c), della legge n. 241 del 1990 equivale ad assenso senza condizioni, e il meccanismo opera anche nei confronti delle amministrazioni preposte alla tutela degli interessi sensibili. La richiesta di integrazione documentale formulata oltre il termine perentorio di quindici giorni di cui all’art. 14-bis, comma 2, lett. b) non è idonea a impedire il decorso del termine per la formazione dell’assenso implicito. Tuttavia, gli assensi endoprocedimentali, espressi o taciti, non determinano l’automatica formazione del titolo edilizio: la mancata adozione della determinazione conclusiva dell’amministrazione procedente integra una fattispecie di silenzio-inadempimento, contrastabile con l’azione di cui agli artt. 31 e 117 c.p.a., ma non equivale alla conclusione favorevole della conferenza. Il giudice dell’annullamento non può sostituire la motivazione del diniego, né accertare la spettanza del bene della vita.

Il Fatto

Una società operante nello sviluppo immobiliare presentava, in forza di un mandato conferitole dall’allora proprietario del fondo, un’istanza di permesso di costruire per un fabbricato rurale con piscina. Il Comune attivava il modulo della conferenza di servizi in forma semplificata e asincrona; intervenivano il nulla osta paesaggistico favorevole della Soprintendenza, la richiesta istruttoria dell’Ispettorato Ripartimentale delle Foreste e, nel 2024, la valutazione di incidenza ambientale favorevole.

La conferenza non veniva mai conclusa con la prescritta determinazione finale. Dopo il trasferimento della proprietà dell’area, la società chiedeva al Comune il rilascio dell’attestazione dell’intervenuta formazione del silenzio-assenso ex art. 20, comma 8, del d.P.R. n. 380 del 2001. Il Comune, previa comunicazione dei motivi ostativi ex art. 10-bis della legge n. 241 del 1990, adottava il diniego e l’archiviazione dell’istanza edilizia e della richiesta di attestazione. La società impugnava gli atti, chiedendo l’accertamento del diritto all’attestazione e il risarcimento del danno.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale distingue nettamente due piani. Il primo riguarda la formazione degli assensi endoprocedimentali nell’ambito della conferenza. Il secondo concerne la determinazione conclusiva dell’amministrazione procedente e la sua attitudine a produrre il titolo edilizio.

Sul primo piano, la ricostruzione degli atti è decisiva. L’Ispettorato aveva ricevuto la documentazione della conferenza il 20 dicembre 2019, ma aveva formulato la propria richiesta di integrazione soltanto il 10 febbraio 2020. Il termine perentorio di quindici giorni previsto dall’art. 14-bis, comma 2, lett. b), della legge n. 241 del 1990 era già decorso. La richiesta tardiva non era idonea a impedire il decorso del termine per la determinazione, elevato a novanta giorni per le amministrazioni preposte agli interessi sensibili.

Il Tribunale richiama la giurisprudenza del Cons. Stato, sez. VII, n. 4948 del 2024, secondo cui il meccanismo dell’assenso implicito opera anche in presenza di interessi sensibili e la determinazione tardiva non rimuove l’effetto prodotto dal silenzio. Richiama altresì il principio della propria sentenza n. 2504 del 2024, che subordina la decorrenza del termine alla disponibilità della documentazione necessaria. Il Collegio precisa che tale principio non è direttamente applicabile, poiché nel caso in esame rileva il distinto termine perentorio per le esigenze istruttorie. Richiama infine, sul piano sistematico, il principio espresso dal Cons. Stato, sez. VI, n. 5626 del 2026, relativo a una disciplina speciale.

Calcolata anche la sospensione emergenziale dei termini di cui all’art. 103, comma 1, del d.l. n. 18 del 2020, il termine di novanta giorni veniva a scadenza il 10 giugno 2020. A quella data l’assenso dell’Ispettorato relativo al vincolo idrogeologico doveva ritenersi acquisito per silentium ai sensi dell’art. 14-bis, comma 4. Il successivo nulla osta espresso non costituisce rimozione di un ostacolo, ma manifestazione di una valutazione già formatasi tacitamente.

Sul secondo piano, il Tribunale esclude che dalla formazione degli assensi e dall’inerzia del Comune discenda il perfezionamento del titolo edilizio. Gli assensi conservano natura endoprocedimentale e acquistano efficacia esterna solo con la determinazione conclusiva, che ai sensi dell’art. 14-quater della legge n. 241 del 1990 sostituisce ogni atto di assenso. La mancata adozione integra silenzio-inadempimento, non conclusione favorevole. La società avrebbe potuto reagire con l’azione ex artt. 31 e 117 c.p.a., ma non lo ha fatto.

Le singole ragioni ostative del diniego non reggono: la legittimazione sostanziale sussisteva, l’autorizzazione paesaggistica era valida, gli adempimenti su vincoli, oneri e calcoli strutturali attenevano alla fase di cantierabilità. Ne consegue l’annullamento del provvedimento, con riedizione del potere. La domanda di accertamento del titolo è respinta. La domanda risarcitoria è infondata: la mancata proposizione dell’azione avverso il silenzio rileva ai sensi dell’art. 30, comma 3, c.p.a. e dell’art. 1227 c.c. quale condotta autoresponsabile, con difetto di prova del nesso causale. Le spese sono compensate.