Atti confermativi e riesame GSE: no a nuova istruttoria (Cons. Stato n. 6530 del 14.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
In materia di incentivi alla cogenerazione ad alto rendimento, la nota con cui il GSE si limiti a ribadire una precedente determinazione, senza rinnovata istruttoria né nuova ponderazione degli interessi, integra un atto meramente confermativo, privo di autonoma lesività e non impugnabile. L’art. 56, comma 8, d.l. n. 76/2020 configura un rimedio eccezionale di diritto transitorio e la decadenza dagli incentivi è riferita alle produzioni delle singole annualità, a prescindere dalla circostanza che l’operatore abbia mantenuto il beneficio per gli anni successivi. Il riesame impone la comparazione tra interesse pubblico e privato, ma non il ricalcolo del mero scostamento aritmetico tra titoli riconosciuti e titoli spettanti, poiché l’effetto decadenziale investe l’intero beneficio dell’annualità cui la difformità si riferisce.

Il Fatto

Una società titolare di un’unità di cogenerazione ad alto rendimento ha ottenuto dal GSE il riconoscimento della qualifica e l’assegnazione di certificati bianchi per le produzioni dal 2009 al 2012. All’esito di un sopralluogo, il Gestore ha accertato l’impiego di criteri di calcolo non conformi alla normativa e, con provvedimento del 2014, ha annullato la qualifica e i benefici per le quattro annualità, chiedendo la restituzione dei titoli.

Respinto il ricorso di primo grado e confermato il diniego in appello, la società ha presentato due istanze di riesame ai sensi dell’art. 56, commi 7 e 8, d.l. n. 76/2020, entrambe respinte. Il TAR ha dichiarato inammissibili i motivi aggiunti avverso la nota del 2023, qualificata come confermativa, e ha respinto il ricorso introduttivo. Di qui l’appello.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato respinge il gravame su tutti i motivi. Il primo attiene alla natura della nota dell’11 ottobre 2023. Secondo l’orientamento richiamato, ricorre un atto meramente confermativo quando l’amministrazione si limiti a richiamare una propria precedente determinazione, senza rinnovata istruttoria e senza nuova valutazione degli interessi. Nella specie il GSE ha espressamente qualificato la nota come confermativa, non ha riaperto l’istruttoria, non ha svolto alcun ricalcolo e non ha operato una nuova ponderazione.

Né l’istanza del 2023 introduceva fatti nuovi: essa si fondava sui medesimi dati già dedotti nel 2021, senza nuova relazione tecnica, limitandosi a quantificare in 1.982 i titoli asseritamente spettanti. Le sentenze sopravvenute invocate dalla società non imponevano la riapertura del procedimento. La pronuncia del 2023 sulla revocazione non ha affermato un obbligo di limitare il recupero ai soli certificati eccedenti, lasciando ferma la qualificazione della misura come decadenza. Al di fuori dei casi previsti dalla legge, il privato può solo sollecitare l’autotutela, senza effetti vincolanti.

Il secondo motivo muove da una premessa inesatta, poiché il primo giudice non ha escluso l’applicabilità del riesame. Nel merito la censura è fondata, ma non travolge il diniego. L’art. 56, comma 8 riferisce il procedimento transitorio alle decadenze dagli incentivi oggetto di liti pendenti, senza distinguere tra decadenza relativa all’intero periodo e decadenza circoscritta a singole annualità. Il provvedimento del 2014 ha annullato qualifica e benefici per le produzioni dal 2009 al 2012 e integra quindi una decadenza per le quattro annualità; il mantenimento del beneficio per gli anni successivi non muta la natura della misura. Il diniego è però sorretto da motivazione autonoma e sufficiente, avendo il GSE esaminato comunque l’istanza e respinta all’esito della comparazione.

Il terzo motivo è infondato. La motivazione individua la condotta, il vantaggio ritratto da una rappresentazione non veritiera, le ragioni concrete di interesse pubblico e la circoscrizione degli effetti alle sole annualità interessate. La qualificazione delle difformità è coperta dal giudicato. La permanenza in astratto dei requisiti impiantistici non conserva il beneficio annuale; la pretesa di limitare il recupero ai due titoli eccedenti non è accolta, perché l’art. 11, comma 3, d.m. 5 settembre 2011 impone l’annullamento per tutti gli anni su cui la difformità ha avuto effetti. La decurtazione di cui all’art. 42, comma 3, d.lgs. n. 28/2011 è innovativa e non applicabile a un provvedimento del 2014. Il termine dell’art. 21-nonies non rileva, non essendo stata riproposta la censura, ed è comunque derogato dalla rappresentazione non veritiera.