Cambio d’uso orizzontale: specifiche condizioni solo se espresse e attuali (TAR Veneto n. 91 del 19.01.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il mutamento di destinazione d’uso della singola unità immobiliare all’interno della stessa categoria funzionale, disciplinato dall’art. 23-ter, comma 1-bis, d.P.R. n. 380/2001 nel testo introdotto dal d.l. 29 maggio 2024, n. 69, convertito dalla legge 24 luglio 2024, n. 109, è sempre consentito, nel rispetto delle normative di settore. La clausola che fa salva la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni non può essere equiparata alla previgente formula “salva diversa previsione da parte delle leggi regionali e degli strumenti urbanistici comunali”. Le condizioni devono risolversi in criteri oggettivi e non discriminatori, essere espresse e sorrette da adeguata motivazione ed essere adottate con previsioni attuali, non desumibili implicitamente dalla zonizzazione vigente. Ne consegue l’illegittimità del diniego fondato su previsioni di piano anteriori alla novella e non ancora adeguate.

Il Fatto

La società ricorrente è proprietaria di un immobile originariamente destinato ad autofficina e, dal 2016, ad autorimessa a pagamento a servizio del vicino aeroporto. Il cambio d’uso aveva comportato la corresponsione di oblazioni e oneri per oltre euro 504.000. Divenuta poco redditizia l’attività, la società ha chiesto nel 2021 il rilascio di un permesso di costruire per il mutamento della destinazione commerciale verso la vendita di prodotti per l’edilizia.

Il Comune ha denegato il titolo, richiamando l’art. 30 delle NTO del piano degli interventi, che per la zona D6 ammetteva unicamente la sosta e il parcheggio a pagamento. La lettura è stata confermata dal TAR Veneto nel 2022 e dal Consiglio di Stato nel 2023. Dopo la novella del 2024, la società ha presentato una SCIA per il cambio d’uso senza opere di una singola unità immobiliare, ma il Comune l’ha inibita con provvedimento del 7 novembre 2024. La ricorrente ha impugnato il diniego e, con motivi aggiunti, l’approvazione della variante n. 3 al piano degli interventi.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dal dato letterale della disposizione, che ammette sempre il mutamento “orizzontale” di destinazione d’uso, precisando che esso può essere limitato solo da specifiche condizioni fissate dagli strumenti urbanistici comunali. Il significato della locuzione è tratteggiato dalle linee guida del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti pubblicate il 30 gennaio 2025: le condizioni devono risolversi in criteri oggettivi e non discriminatori, essere specifiche e non desumibili implicitamente dagli strumenti vigenti, prevalendo la norma statale sulle previsioni restrittive o impeditive.

Sotto il profilo temporale, il Tribunale rileva che la variante n. 3 al piano degli interventi è stata adottata il 3 aprile 2024, prima dell’entrata in vigore del d.l. 69/2024, e non era efficace alla data della SCIA. Manca dunque, al momento della presentazione, una variante efficace contenente quelle specifiche condizioni capaci di limitare l’operatività della legge statale. Alla società non è imputabile alcun onere di attendere l’adeguamento dello strumento urbanistico, poiché il cambio d’uso richiesto trovava diretto fondamento nella nuova disposizione.

Quanto al ricorso per motivi aggiunti, il Collegio esamina le censure sulla reiezione dell’osservazione presentata dalla ricorrente. Il Comune ha equiparato la nuova formula legislativa a quella precedente, privando di senso la novella, che è invece orientata a un allargamento delle ipotesi di mutamento. Le modifiche proposte non incidono sulle caratteristiche essenziali dello strumento né sui suoi criteri di impostazione e non impongono il riavvio del procedimento: si tratta di variazioni di dettaglio, conformi all’orientamento consolidato della giurisprudenza amministrativa.

Il Collegio disattende la domanda risarcitoria. L’illegittimità dell’atto è presupposto necessario ma non sufficiente: occorre la verifica della lesione, del nesso causale e dell’elemento soggettivo. Nel caso di specie l’amministrazione ha agito per salvaguardare l’assetto del territorio ed è incorsa in un errore scusabile, per l’incertezza del quadro normativo e la complessità dei fatti, acuita dalla sopravvenienza della novella nel corso del procedimento di variante e dalla tardiva diramazione delle linee guida.