Canoni demaniali marittimi e giurisdizione del giudice ordinario (Cass. civ. Sez. Un. n. 15392 del 03.06.2024)

Principi di diritto (Massima)
In materia di concessioni amministrative di beni pubblici, le controversie relative a indennità, canoni od altri corrispettivi, involgenti diritti soggettivi a contenuto patrimoniale, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario. La giurisdizione del giudice amministrativo sussiste soltanto quando la controversia investa l’esercizio di poteri discrezionali valutativi nella determinazione o nella debenza del canone, e non il semplice accertamento tecnico dei presupposti fattuali economico-aziendali. Le controversie attinenti alla sola rideterminazione dei canoni concessori, in applicazione di una cogente disposizione normativa, ricadono dunque nella giurisdizione ordinaria. Il mutamento dell’estensione dell’area concessa, nel corso del rapporto, non costituisce premessa di una nuova valutazione discrezionale, ma presupposto di fatto del ricalcolo.

Il Fatto

Una società concessionaria, titolare di due concessioni demaniali marittime rilasciate nel 2001, con ampliamento dell’area nel 2003, e nel 2006, nell’ambito di un più ampio rapporto volto alla realizzazione di un porto turistico, convenne in giudizio davanti al Tribunale la Regione, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e l’Agenzia del Demanio. Chiese la declaratoria di illegittimità e non debenza dei modificati e aumentati canoni demaniali marittimi, per effetto dell’applicazione, dal 2008, dell’aumento previsto dall’art. 1, commi 251 e 252, della legge n. 296 del 2006. Dedusse il sovvertimento del piano d’investimento posto a base delle concessioni e la preclusione a coprire i costi di ammortamento e di esercizio del porto turistico.

Il Tribunale dichiarò il difetto di giurisdizione, ritenendo sussistente quella del giudice amministrativo, sul rilievo che la variazione dello stato di fatto e la sopravvenuta normativa imponessero nuove valutazioni tecnico-discrezionali incidenti sui contenuti delle concessioni. Riassunto il giudizio davanti al TAR Campania, quest’ultimo, con ordinanza del 20 novembre 2023, ha sollevato d’ufficio conflitto negativo di giurisdizione.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite affermano anzitutto che il sollevato conflitto di giurisdizione è fondato. Con riferimento al ricalcolo del canone in applicazione di una norma di mero aggiornamento quantitativo, quale l’art. 1, comma 252, della legge n. 296 del 2006, la Corte riafferma il costante principio secondo cui, in materia di concessioni amministrative di beni pubblici, le controversie relative a indennità, canoni od altri corrispettivi, involgenti diritti soggettivi a contenuto patrimoniale, spettano al giudice ordinario.

Il criterio distintivo è delineato con chiarezza. Se la controversia ha un contenuto meramente patrimoniale, la giurisdizione è del giudice ordinario. Se invece coinvolge la verifica dell’azione autoritativa della pubblica amministrazione sul rapporto concessorio sottostante, o investe l’esercizio di poteri discrezionali valutativi nella determinazione del canone, e non il semplice accertamento tecnico dei presupposti fattuali economico-aziendali, sia nell’an sia nel quantum, la controversia è attratta alla giurisdizione del giudice amministrativo. La Corte richiama sul punto Cass. Sez. Un. n. 28973 del 2020 e Cass. Sez. Un. n. 26039 del 2022.

Ne deriva che le controversie attinenti alla sola rideterminazione dei canoni concessori, in applicazione di una cogente disposizione normativa, appartengono alla giurisdizione ordinaria, avendo ad oggetto diritti soggettivi a contenuto patrimoniale, come affermato da Cass. Sez. Un. n. 21597 del 2018. Il giudice amministrativo aveva fondato la propria giurisdizione sul presupposto che l’amministrazione avesse quantificato il canone sulla sola base dei presupposti fattuali previsti dalla sopravvenuta normativa, difettando ogni apprezzamento discrezionale.

La Corte supera poi l’argomento del Tribunale. Il mutamento dell’estensione dell’area oggetto di concessione, nel corso del rapporto, non costituisce la premessa di una nuova valutazione discrezionale, ma il presupposto di fatto del ricalcolo del canone in base al nuovo parametro legislativo, ricalcolo che dovrà assumere come riferimento la nuova, e non la precedente, estensione dell’area.

Né rilevano i profili di sinallagma contrattuale derivanti dal dedotto sovvertimento del piano d’investimento. La Corte richiama il principio secondo cui ricade nella giurisdizione ordinaria la domanda del gestore volta a ottenere una riduzione del canone per la sensibile compressione dei ricavi conseguente a causa eccezionale e imprevedibile, poiché il petitum sostanziale non tende a un sindacato sull’esercizio del potere amministrativo, ma all’accertamento di un diritto all’adeguamento delle condizioni contrattuali, che rinviene la propria fonte direttamente nella legge (Cass. Sez. Un. n. 21139 del 2022). Le Sezioni Unite dichiarano pertanto la giurisdizione del giudice ordinario, davanti al quale rimettono le parti con termine di legge per la riassunzione, nulla disponendo sulle spese per mancanza di partecipazione delle parti al giudizio.