CILA non integra avvio anticipato del programma di spesa (TAR Sicilia n. 987 del 09.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
La mera presentazione di una Comunicazione di Inizio Lavori Asseverata non integra l’avvio anticipato del programma di spesa rilevante ai fini dell’accesso alle agevolazioni. Ai sensi del punto 6.7 dell’Avviso e della nozione di avvio dei lavori recepita dal Regolamento UE n. 651/2014, la data di avvio coincide con il primo impegno giuridicamente vincolante assunto dal richiedente. La CILA, disciplinata dall’art. 6-bis del d.P.R. n. 380/2001, è atto di natura comunicativa e non provvedimentale: costituisce titolo abilitativo, ma non implica di per sé l’inizio dei lavori né un impegno irreversibile. Grava sull’Amministrazione l’onere di provare l’esistenza di un vincolo giuridico antecedente alla domanda, quale un contratto di appalto o un ordine di fornitura vincolante. È illegittimo, per eccesso di formalismo e per difetto di motivazione ex art. 3 della legge n. 241/1990, il provvedimento di esclusione fondato sulla sola CILA e privo di autonoma spiegazione delle ragioni ostative.

Il Fatto

La società ricorrente, costituita nel 2023 da tre giovani soci, presentava il 12 marzo 2024 domanda di agevolazione nell’ambito dell’Avviso “Fare Impresa in Sicilia”, con un programma di spesa di circa 260.843 euro, in parte coperto da contributo a fondo perduto. La domanda veniva ammessa alla fase istruttoria.

Nel corso dell’istruttoria l’IRFIS contestava dapprima incongruenze sul calcolo del cofinanziamento privato, poi, con nota del 10 settembre 2024, rilevava l’avvenuto avvio anticipato del programma, desunto dal deposito di una CILA dell’ottobre 2023. La società replicava che il titolo abilitativo non equivaleva a inizio dei lavori. Seguiva il D.D.G. n. 853/3 S del 26 marzo 2025 di esclusione, impugnato davanti al TAR con richiesta cautelare. Il TAR sospendeva il provvedimento e ammetteva la ricorrente alla fase valutativa; in esecuzione, l’Amministrazione adottava un provvedimento di ammissione a finanziamento per 126.204 euro.

La Motivazione della Corte

Il Collegio esclude anzitutto la cessazione della materia del contendere. Il sopravvenuto provvedimento di ammissione è stato adottato in mera esecuzione dell’ordinanza cautelare del 9 luglio 2025, non all’esito di un riesame autonomo: si tratta di adempimento vincolato, privo di idoneità satisfattiva, con permanenza dell’interesse al merito.

È respinta anche l’eccezione di inammissibilità per mancata impugnazione degli atti endoprocedimentali. Richiamando Cons. Stato, Sez. IV, n. 2524 del 2020, il TAR ribadisce che gli atti istruttori interni, privi di autonoma lesività, confluiscono nel provvedimento conclusivo: è onere del ricorrente impugnare l’atto finale, facendo valere in quella sede i vizi derivanti dagli atti presupposti, salvo che l’atto intermedio produca effetti irreversibili e immediati.

Nel merito, il nucleo della controversia è la qualificazione della CILA come avvio del programma. Il punto 6.7 dell’Avviso fissa l’avvio alla data del primo impegno giuridicamente vincolante e rinvia al Regolamento UE n. 651/2014, che esclude dal concetto di avvio dei lavori la richiesta di permessi, gli studi di fattibilità e gli adempimenti preliminari.

La CILA, disciplinata dall’art. 6-bis del d.P.R. n. 380/2001, è atto comunicativo, non provvedimentale: consente l’inizio immediato dei lavori di manutenzione straordinaria, ma non implica che essi siano già cominciati né costituisce impegno vincolante all’intero investimento. Dopo il suo deposito l’imprenditore può ancora scegliere se procedere. Manca quindi la prova di un vincolo irreversibile, quale un contratto di appalto o un ordine di fornitura: onere che grava sull’Amministrazione e che qui non è assolto.

La stessa struttura del bando conferma questa lettura: l’Allegato 2 valorizza il possesso di un titolo edilizio come elemento premiale di cantierabilità, segno che il titolo abilitativo non configura di per sé avvio anticipato.

Quanto al difetto di motivazione, la tecnica per relationem è legittima solo se gli atti richiamati siano chiaramente individuabili. Il decreto impugnato rinvia a verbali e note IRFIS senza ricostruire le ragioni sostanziali della qualificazione della CILA e senza rispondere alle controdeduzioni della società: motivazione generica e sproporzionata, in violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990. Il ricorso è accolto, con annullamento del decreto e condanna solidale alle spese.