Clausola di salvaguardia e pregiudizialità civile nel rapporto concessorio sanitario (Cons. Stato n. 1146 del 13.02.2026)

Principi di diritto (Massima)
La cd. clausola di salvaguardia apposta ai contratti stipulati ex art. 8-quinquies d.lgs. n. 502/1992 non ha effetti costitutivi autonomi: è meramente ricognitiva dell’effetto preclusivo dell’iniziativa impugnatoria che deriva dall’accettazione, per effetto del consenso contrattuale, dei provvedimenti regionali di programmazione della spesa sanitaria. Essa appartiene al contenuto obbligatorio dello schema-tipo approvato dalla Regione e, dunque, alla base regolatoria del rapporto concessorio, non alla fase esecutiva dello stesso. Ne consegue che la controversia sulla sua validità rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e non integra il “dovere” del giudice ordinario di risolvere la controversia pregiudiziale ai sensi dell’art. 295 c.p.c. Il giudice amministrativo non sospende pertanto il processo, anche perché la sospensione non può essere strumentale all’aggiramento delle preclusioni processuali della causa pregiudicata.

Il Fatto

La società appellante gestisce una struttura sanitaria convenzionata con il Servizio Sanitario Regionale della Campania. Ha impugnato davanti al TAR Campania la delibera di Giunta regionale n. 556 del 3 novembre 2022, che ha determinato in via definitiva i limiti di spesa per l’esercizio 2022 in misura inferiore rispetto all’anno precedente, dolendosi del tetto assegnato.

Con motivi aggiunti ha esteso l’impugnazione alle delibere aziendali di liquidazione del saldo e di conferma dei limiti per il 2023, nonché alla nota che le richiedeva l’emissione di una nota di credito per allinearsi al tetto. La Regione ha eccepito l’inammissibilità del ricorso in forza della clausola di salvaguardia sottoscritta nel contratto. La società ha allora instaurato davanti al Tribunale di Napoli un giudizio ex art. 281-decies c.p.c. per far dichiarare la nullità della clausola e ha chiesto al TAR la sospensione del processo. Il TAR ha respinto l’istanza e dichiarato inammissibili ricorso e motivi aggiunti. Da qui l’appello.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta anzitutto la censura avverso il rigetto dell’istanza di sospensione. Richiamando il proprio orientamento (Cons. Stato, Sez. III, n. 6569 del 2020), rileva che la clausola di salvaguardia è meramente ricognitiva dell’effetto preclusivo che si produce quando il soggetto pregiudicato accetti, con comportamenti univoci, gli effetti del provvedimento. L’assenso alla stipula dell’accordo, che assume il provvedimento a proprio presupposto, vale come accettazione dell’assetto dispositivo. Perciò l’eventuale caducazione della clausola non ripristinerebbe la legittimazione impugnatoria, la cui dismissione risale alla manifestazione di volontà costitutiva della fattispecie contrattuale.

Sul piano processuale, il Collegio ricostruisce i presupposti dell’art. 295 c.p.c.: il “dovere” del giudice di risolvere la controversia pregiudiziale presuppone che egli sia stato ritualmente adito e sia titolare della giurisdizione. Ebbene, la clausola di salvaguardia non attiene alla fase esecutiva dell’accordo, ma alla base regolatoria del rapporto concessorio. Essa appartiene al contenuto obbligatorio dello schema-tipo approvato con la delibera regionale n. 556/2022, che impone alle ASL di utilizzarlo. La valutazione della sua validità non involge mere ricadute patrimoniali, ma le stesse linee costitutive del tessuto regolatorio del rapporto: la controversia rientra quindi nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Il Collegio richiama il consolidato indirizzo della Corte regolatrice (Cass. Sez. Un. n. 24074 del 2025): sono riservate al giudice ordinario solo le controversie di contenuto meramente patrimoniale, schematizzabili nel binomio “obbligo-pretesa”; quando si verifica l’azione autoritativa della P.A. sull’economia del rapporto, il conflitto si configura come “potere-interesse” e spetta al giudice amministrativo. Manca dunque il “dovere” del giudice ordinario di risolvere la controversia pregiudiziale.

La Corte aggiunge che la sospensione necessaria richiede una pregiudizialità tecnico-giuridica, non meramente logica (Cass. Sez. II n. 26267 del 2025). Quando la cognizione di entrambe le cause spetta allo stesso giudice amministrativo e la frammentazione dei giudizi non risponde a plausibili scelte processuali, ma risulta espediente per rimediare al mancato rispetto degli oneri processuali, la sospensione non può trovare applicazione. Il ricorso ex art. 281-decies è stato proposto solo dopo l’eccezione di inammissibilità e in chiave strumentale alla coltivazione del ricorso amministrativo.

Quanto al secondo motivo, il Collegio lo dichiara inammissibile perché volto genericamente all’accertamento dell’illegittimità della clausola, senza domanda di annullamento o di nullità, e comunque perché l’eventuale domanda avrebbe dovuto essere proposta nei confronti del provvedimento regionale presupposto nel termine decadenziale. Nel merito è infondato: difetta il carattere ingiustificato della condizione contrattuale richiesto dall’art. 9 l. n. 192/1998, dovendosi tener conto della limitatezza delle risorse (Corte cost. n. 356 del 1992). Ciò consente di soprassedere alle richieste di rimessione alla Corte costituzionale e di rinvio pregiudiziale alla CGUE. L’appello è respinto, con compensazione delle spese.