Concessione demaniale suppletiva: sequestro preventivo per occupazione abusiva e decadenza obbligatoria (Cass. pen. Sez. 4 n. 39937/2025)

Principi di diritto (Massima)
In tema di concessioni demaniali marittime, qualsiasi variazione, sia sostanziale che non sostanziale, abusivamente attuata dal concessionario impone alla pubblica amministrazione di attivare i poteri ripristinatori ex art. 54 cod. nav., mentre solo in presenza di una variazione sostanziale (estensione della zona concessa, modifiche delle opere o delle modalità di esercizio) si deve procedere alla declaratoria di decadenza ex art. 47 cod. nav. e art. 20 lett. b) L. Reg. Calabria n. 17/2005. La concessione suppletiva rilasciata a seguito di occupazione abusiva di area demaniale, in costanza di sequestro penale e senza la preventiva declaratoria di decadenza, è atto macroscopicamente illegittimo, non idoneo a sanare l’illiceità, integrando gli estremi del reato di occupazione arbitraria ex art. 1161 cod. nav. Il sequestro preventivo impeditivo è legittimo quando sussista il fumus commissi delicti e il periculum in mora, consistente nel protrarsi dell’occupazione illegittima che aggrava la lesione al demanio pubblico. In sede di ricorso per cassazione contro ordinanze in materia di sequestro preventivo, il sindacato è limitato alla violazione di legge e a vizi motivazionali radicali, non estendendosi alla valutazione di elementi sopravvenuti al momento della decisione del tribunale del riesame.

Il Fatto

Un indagato, titolare di una concessione demaniale marittima per uno stabilimento balneare, occupava senza titolo un’area demaniale adiacente di mq. 2.768, limitrofa a quella assentita. A seguito dell’attività ispettiva, il Pubblico Ministero disponeva un primo sequestro preventivo dell’area. L’indagato, medio tempore, versava l’indennità di occupazione e otteneva dal Comune una concessione suppletiva dell’area occupata. Il sequestro veniva dissequestrato, ma il PM chiedeva un nuovo sequestro, ritenendo integrato il reato di arbitraria occupazione di area demaniale ex artt. 54 e 1161 cod. nav. (per l’occupazione antecedente all’8.6.2023) e, nei confronti dei funzionari comunali e dell’indagato, il reato di abuso di ufficio (poi abrogato) per aver omesso di pronunciare la decadenza dalla concessione originaria e di disporre il ripristino, rilasciando invece la concessione suppletiva in costanza di sequestro. Il GIP rigettava la richiesta, ma il Tribunale del riesame, in sede di rinvio disposto dalla Cassazione (Sez. 3, n. 39664/2024), accoglieva l’appello del PM, disponendo il sequestro preventivo dell’area. L’indagato proponeva ricorso per cassazione.

La Motivazione della Corte

La Cassazione rigetta il ricorso. La Corte premette che, in tema di sequestro preventivo, il ricorso per cassazione è ammesso solo per violazione di legge, comprendendo anche vizi motivazionali radicali (Sez. U, n. 25932/2008, Ivanov). La valutazione del fumus commissi delicti è sommaria, e il sindacato del giudice di legittimità non può estendersi a elementi probatori sopravvenuti rispetto al momento della decisione del tribunale del riesame (Sez. 3, n. 23151/2019; Sez. 6, n. 39871/2013). La Corte ritiene infondate le censure del ricorrente, che insisteva sulla legittimità discrezionale della concessione suppletiva e sulla irrilevanza del periculum.

La Corte richiama il proprio recente orientamento (Sez. 3, n. 13576/2025), che ha chiarito l’interpretazione dell’art. 24 del regolamento di esecuzione del codice della navigazione. L’art. 24 prevede che la concessione delimita spazio, tempo, usi e facoltà, e che qualsiasi variazione dell’estensione deve essere richiesta preventivamente. La variazione è sostanziale quando riguarda l’estensione della zona concessa, le opere o le modalità di esercizio; in tal caso, è necessaria una licenza suppletiva e, in caso di abuso, si deve procedere alla decadenza (art. 47 cod. nav. e art. 20 lett. b) L. Reg. Calabria n. 17/2005). La variazione è non sostanziale solo se non altera sostanzialmente il complesso della concessione e non modifica l’estensione; nella specie, l’occupazione di mq. 2.768 integrava una variazione sostanziale dell’estensione, non autorizzata preventivamente.

La Corte sottolinea che, in presenza di tale variazione sostanziale, l’amministrazione non aveva discrezionalità, ma era obbligata a dichiarare la decadenza e a disporre il ripristino dello status quo ante ex art. 54 cod. nav. La concessione suppletiva, rilasciata senza tale declaratoria e in costanza di sequestro, integrava un atto macroscopicamente illegittimo, non idoneo a sanare l’occupazione abusiva. La Corte rigetta la deduzione del ricorrente sulla nuova concessione n. 2/2025, rilasciata in epoca successiva, poiché si tratta di un fatto nuovo, non valutabile in sede di legittimità, potendo essere fatto valere solo con nuova richiesta al giudice competente. Quanto al periculum, la Corte ritiene congrua la motivazione del Tribunale, che aveva evidenziato come il protrarsi dell’occupazione illegittima aggravi la lesione al demanio pubblico, giustificando il sequestro impeditivo.

Implicazioni Pratiche

1. Obbligatorietà della decadenza per variazioni sostanziali: L’avvocato che assiste un concessionario demaniale deve avere ben chiaro che qualsiasi ampliamento dell’area concessa, anche se richiesto successivamente, costituisce una variazione sostanziale. In caso di occupazione abusiva, l’amministrazione non ha discrezionalità: è obbligata a dichiarare la decadenza e a disporre il ripristino. Una concessione suppletiva rilasciata senza la preventiva dichiarazione di decadenza è illegittima e può integrare il reato di occupazione arbitraria, e il giudice penale può disporre il sequestro dell’area. La difesa non può eccepire la discrezionalità dell’amministrazione se l’abuso è accertato.
2. Fatti nuovi in sede di legittimità: In sede di ricorso per cassazione avverso un provvedimento cautelare reale, non possono essere considerati fatti sopravvenuti (es. una nuova concessione rilasciata successivamente) che non erano stati valutati dal tribunale del riesame. Tali fatti possono essere eccepiti solo con una nuova richiesta di revoca o modifica della misura al giudice competente. L’avvocato deve, pertanto, agire tempestivamente in sede di merito per far valere i fatti nuovi, e non limitarsi a eccepirli in Cassazione.
3. Fumus e periculum nel sequestro preventivo: In tema di sequestro preventivo di beni demaniali, il giudice deve verificare la sussistenza del fumus commissi delicti (l’astratta configurabilità del reato di occupazione arbitraria) e del periculum in mora (il pericolo che la libera disponibilità del bene aggravi le conseguenze del reato). Il sequestro è legittimo se l’occupazione è abusiva e il protrarsi della stessa determina una lesione permanente al demanio pubblico. La difesa deve contestare specificamente l’assenza di tali presupposti, producendo elementi che dimostrino la legittimità dell’occupazione o l’assenza del pericolo.

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