Il consumo illecito di volumetria senza titolo ablativo legittima l’acquisizione sanante ex art. 42-bis T.U. espropri (TAR Puglia n. 438 del 08.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
La realizzazione di interventi di edilizia residenziale pubblica che consumi la capacità edificatoria dei suoli privati limitrofi, in misura eccedente l’indice fondiario di zona e senza un valido titolo ablativo o negoziale, integra un illecito a formazione progressiva (o plurisussistente) ascrivibile a un comportamento mediatamente collegato al potere, che legittima la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. L’illecito si perfeziona con la conclusione della procedura espropriativa che ha reso possibile l’utilizzo della volumetria eccedente, mentre la conoscibilità del danno, che fa decorrere i termini di decadenza e prescrizione, si verifica solo quando la condotta dell’Amministrazione cessa di alimentare l’affidamento del privato nella persistenza del proprio diritto edificatorio. Nei confronti della sottrazione di volumetria è applicabile l’art. 42-bis D.P.R. n. 327/2001, in quanto la capacità edificatoria, una volta scorporata dal fondo che l’ha generata, assume la consistenza di bene giuridico autonomo; l’Amministrazione può quindi optare tra il ripristino dello status quo ante e l’acquisizione sanante, fermo il diritto del privato all’indennizzo parametrato al valore venale del bene.

Il Fatto

Alcuni proprietari di suoli ricadenti nel Comparto K del P.R.G. del Comune di Ruvo di Puglia, zona tipizzata come “B speciale”, avevano presentato nel 1996 un progetto unitario che prevedeva la realizzazione di edilizia residenziale pubblica sui suoli ceduti e di edilizia privata sui suoli rimasti nella propria disponibilità, con cessione gratuita del 48% della superficie a standard urbanistici. Il Comune aveva avviato la procedura ex art. 51 legge n. 865/1971, conclusasi nel 2001 con l’esproprio di 21.160 metri quadri, e aveva successivamente realizzato interventi per complessivi 40.287,79 metri cubi, a fronte di una capacità edificatoria del suolo espropriato di soli 21.160 metri cubi. Con nota del 13.12.2017 l’Amministrazione aveva negato l’esistenza di residua capacità edificatoria in capo ai privati, che hanno quindi agito per l’accertamento dell’illecita acquisizione della volumetria differenziale e per la condanna alla restituzione ovvero all’acquisizione sanante.

La Motivazione della Corte

Il TAR, accolta la domanda, ha ricostruito la fattispecie secondo la dogmatica dell’illecito extracontrattuale, distinguendo due distinti eventi lesivi: la lesione del diritto di proprietà, conseguente alla materiale sottrazione della cubatura, e la violazione del diritto di autodeterminazione negoziale, derivante dalla prolungata condotta dell’Amministrazione che ha sistematicamente rappresentato come esistente il diritto edificatorio poi negato. La prima condotta integra un illecito istantaneo ad effetti permanenti, perfezionatosi con la conclusione dell’esproprio e la realizzazione degli edifici; la seconda, alimentata dalle delibere successive che continuavano a computare volumetria in favore dei privati, ha mantenuto l’illecito in una fase di latenza fino alla nota del 2017, configurando un comportamento mediatamente collegato al potere che radica la giurisdizione esclusiva e impedisce il maturare di decadenze.

La Corte ha escluso che l’eccedenza volumetrica trovi giustificazione in un titolo idoneo, respingendo le tre ipotesi alternative prospettate dal Comune: l’indennizzo del 2001, parametrato al solo indice fondiario ordinario, non ha remunerato i volumi aggiuntivi; la cessione gratuita delle aree, funzionalmente avvinta al mantenimento della cubatura sui suoli residui, non ha avuto efficacia traslativa dell’intera capacità edificatoria; la localizzazione ex art. 51 legge n. 865/1971 non ha creato nuova volumetria ma si è limitata a spostarla all’interno del comparto. La natura “cartolare” della volumetria, la cui sottrazione non è percepibile né con la variante né con l’esproprio, rende il dies a quo della prescrizione coincidente con la conoscibilità effettiva del danno, valutata alla luce dell’affidamento ingenerato dalla stessa Amministrazione, in applicazione del principio di buona fede oggettiva e del divieto di venire contra factum proprium.

Sul piano rimediale, il Collegio ha ritenuto insufficiente il solo risarcimento per equivalente, che comporterebbe una reviviscenza dell’espropriazione indiretta e lascerebbe l’opera pubblica priva di titolo. Ha pertanto riconosciuto la percorribilità dell’acquisizione sanante ex art. 42-bis D.P.R. n. 327/2001 mediante un’interpretazione estensiva della nozione di bene immobile, valorizzando la natura di bene giuridico autonomo della capacità edificatoria, la sua circolabilità (art. 2643, n. 2-bis, c.c.) e la nozione CEDU di “bene”. Ha quindi fissato i criteri per la liquidazione: valore base di euro 1.683.245,52, pari a 19.127,79 metri cubi moltiplicati per 88 euro/mq, oltre al 10% a titolo di danno non patrimoniale e al 5% annuo per l’occupazione senza titolo dal 24.10.2001, con interessi legali dalla data del decreto di acquisizione. In alternativa, l’Amministrazione può optare per il ripristino dello status quo ante, mediante abbattimento dei volumi, variante urbanistica di riallocazione o accordo traslativo di volumetrie su altre aree, entro un termine perentorio complessivo di 360 giorni.