Contributo straordinario energetico: giurisdizione del giudice amministrativo (Cass. civ. Sez. Un. n. 15886 del 06.06.2024)

Principi di diritto (Massima)
Gli atti generali adottati dall’Agenzia delle entrate in attuazione di una norma primaria istitutiva di un contributo straordinario a carico delle imprese di un settore economico sono atti amministrativi impugnabili davanti al giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 7, commi 1 e 4, cod. proc. amm., e non davanti al giudice tributario. La natura vincolata o discrezionale dell’atto è irrilevante ai fini della giurisdizione: è sufficiente che si tratti di atto autoritativo proveniente da una pubblica amministrazione. Restano invece devoluti al giudice tributario, ai sensi degli artt. 2 e 19 d.lgs. n. 546 del 1992, i provvedimenti impositivi individuali. L’azione di annullamento preventivo degli atti generali è alternativa alla disapplicazione prevista dall’art. 7, comma 5, d.lgs. n. 546 del 1992. Anche la circolare interpretativa, per la sua stretta connessione contenutistica con il provvedimento direttoriale, è associata a quest’ultimo sul piano della giurisdizione amministrativa.

Il Fatto

Una società del settore energetico impugnava davanti al TAR Lazio il provvedimento del Direttore dell’Agenzia delle entrate, la circolare e la risoluzione emanati in attuazione del contributo straordinario previsto dall’art. 37 del d.l. n. 21 del 2022, convertito con modificazioni dalla legge n. 51 del 2022, il prelievo «contro il caro bollette» posto a carico delle imprese del settore petrolifero ed energetico.

Il TAR dichiarava il ricorso inammissibile per difetto assoluto di giurisdizione. Il Consiglio di Stato, accogliendo l’appello della contribuente, annullava con rinvio la sentenza di primo grado e affermava la giurisdizione del giudice amministrativo. Avverso tale decisione l’Agenzia delle entrate, l’ARERA, il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica e la Presidenza del Consiglio dei Ministri proponevano ricorso alle Sezioni Unite per motivi attinenti alla giurisdizione.

La Motivazione della Corte

I due motivi, esaminati congiuntamente, sono disattesi. Il Collegio rileva anzitutto che la decisione del Consiglio di Stato è in linea con la giurisprudenza delle Sezioni Unite, che in sede di regolamento di giurisdizione, in fattispecie impugnatorie del tutto sovrapponibili, ha dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo (Sez. Un. n. 29110/2023, n. 29106/2023, n. 29103/2023, n. 29093/2023, n. 29083/2023, n. 29072/2023).

Il provvedimento direttoriale è qualificato come atto amministrativo generale, come tale impugnabile davanti al giudice amministrativo in virtù dell’art. 7, commi 1 e 4, cod. proc. amm. La Corte precisa che non rileva la natura discrezionale ovvero vincolata, meramente attuativa di norma primaria, dell’atto: non è presupposto necessario della giurisdizione amministrativa, essendo sufficiente che si tratti di atto autoritativo proveniente da una pubblica amministrazione.

Diversa è la posizione dei provvedimenti impositivi individuali, attuazione vincolata delle singole leggi d’imposta, devoluti alla cognizione del giudice tributario ex artt. 2 e 19 d.lgs. n. 546 del 1992. L’azione proposta dalla contribuente configura una forma di tutela preventiva avverso atti amministrativi generali, legittimata dall’art. 7, commi 1 e 4, cod. proc. amm. e, per converso, dall’art. 7, comma 5, d.lgs. n. 546 del 1992, che consente al giudice tributario di disapplicare il regolamento o l’atto generale rilevante, salva l’impugnazione nella diversa sede competente. Si tratta di azione di annullamento esercitabile in prevenzione e alternativamente alla disapplicazione.

Quanto alla circolare n. 22/E del 2022, per stretta connessione contenutistica le considerazioni valgono anche per essa: avendo contenuto integrativo del provvedimento direttoriale, è allo stesso associabile sul piano della giurisdizione amministrativa. Il Collegio richiama poi la consonanza delle più recenti conclusioni dei giudici amministrativi, tra cui il Consiglio di Stato nella sentenza n. 3219/2023, che ha ricondotto alla fonte amministrativa gli aspetti di dettaglio della prestazione impositiva, e le ordinanze del TAR Lazio di rimessione alla Corte costituzionale delle questioni di legittimità del contributo, che si sono discostate dalla tesi erariale. Il ricorso è rigettato, con declaratoria della giurisdizione del giudice amministrativo e compensazione delle spese per la novità della questione.