Sezione Toscana su copertura delle leggi di spesa regionali (Corte dei Conti Sez. contr. Toscana n. 6 del 15.02.2024)

Principi di diritto (Massima)
Il principio di copertura finanziaria sancito dall’art. 81, terzo comma, Cost. opera direttamente nei confronti del legislatore regionale, a prescindere dall’esistenza di norme interposte, e impone che ogni legge istitutiva di nuovi o maggiori oneri indichi espressamente, in modo credibile e verificabile, i mezzi per farvi fronte. Le Sezioni regionali di controllo, nel referto annuale ex art. 1, comma 2, del d.l. n. 174 del 2012, verificano morfologia dell’onere, tecniche di quantificazione e tipologia dei mezzi di copertura. La relazione tecnico-finanziaria e, per le leggi non onerose, la clausola di neutralità finanziaria costituiscono presidi indefettibili: la prima non può ridursi a clausola di stile. L’impiego di maggiori entrate è ammissibile solo se fondato su modificazioni legislative e su un nesso puntuale tra singolo onere e specifica fonte.

Il Fatto

La Sezione regionale di controllo per la Toscana approva la relazione annuale sulle tipologie delle coperture adottate e sulle tecniche di quantificazione degli oneri delle leggi regionali pubblicate nel 2023, ai sensi dell’art. 1, comma 2, del d.l. 10 ottobre 2012, n. 174, convertito con modificazioni dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, come modificato dal d.l. n. 91 del 2014. Nel 2023 il Consiglio regionale ha approvato 44 leggi, di cui 27 non onerose e 17 con impatto finanziario. Le otto leggi del ciclo di bilancio sono state escluse dall’analisi in quanto esaminate in altre funzioni di controllo. Il referto è funzionale al giudizio di parificazione del rendiconto generale regionale e verifica la conformità della legislazione di spesa ai principi costituzionali e alla disciplina di contabilità.

Nel triennio 2023-2025 gli oneri complessivi ammontano a circa 199,3 milioni, in contrazione rispetto ai 204,8 milioni del triennio precedente. La quota principale grava sul bilancio regionale, mentre 2 milioni sul bilancio del Consiglio. La Sezione segnala profili di criticità nella qualificazione degli oneri, nell’uso della copertura a legislazione vigente, nel funzionamento del fondo speciale consiliare ex art. 16 della l.r. n. 1 del 2015 e nelle modalità di copertura collegate alle variazioni di bilancio.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ricostruisce il quadro normativo di riferimento, dalla legge n. 196 del 2009 agli artt. 38 e 49 del d.lgs. n. 118 del 2011, richiamando la giurisprudenza costituzionale in materia di copertura delle leggi di spesa. Il principio non tollera coperture ipotetiche o fondate su entrate future: l’obbligo va valutato ex ante e richiede una analitica quantificazione degli effetti finanziari. La Sezione richiama le sentenze costituzionali che hanno sanzionato leggi regionali prive di copertura, a conferma dell’estensione dell’intero apparato normativo anche alle Regioni.

In tema di morfologia giuridica dell’onere, la Sezione rileva che la riconduzione delle spese all’interno delle categorie dell’art. 21, comma 5, della l. n. 196 del 2009 non è operazione neutra. Qualificare un onere come spesa obbligatoria al di fuori della nozione legislativa limita gli spazi di flessibilità gestionale, atteso il carattere rigido di tale tipologia. Le categorie non sono alternative ma complementari, e la corretta individuazione va condotta sugli elementi strutturali dell’effetto finanziario, non sul nomen iuris impiegato.

Sul versante delle tecniche di copertura, il Collegio osserva una ricomposizione a favore dei fondi accantonati, il cui impiego è giudicato la modalità ordinamentale più idonea a una tempestiva programmazione. Si contrae il ricorso alle riduzioni di spesa, mentre le maggiori entrate restano la forma principale, concentrate nelle due leggi collegate alle variazioni di bilancio. La Sezione segnala che la relazione tecnica non sempre esplicita il nesso tra singolo onere e specifica fonte di copertura, rendendo complessa la verifica di compatibilità con l’art. 81 Cost.

Quanto alle leggi non onerose, il Collegio accerta un livello di compliance del 96 per cento sia per la clausola di neutralità finanziaria sia per la relazione tecnica. Sotto il profilo sostanziale, tuttavia, alcuni testi non hanno consentito di ricostruire con sufficiente certezza l’invarianza finanziaria. La Sezione ribadisce che clausola e relazione non sono clausole di stile, ma strumenti essenziali per consentire alla Corte di ripercorrere le valutazioni del legislatore. Positivamente si constata che non è stato riscontrato il fenomeno dell’unica indicazione di copertura per più oneri.