COSAP dovuto dalla concessionaria autostradale per occupazione di fatto del suolo comunale (Cass. civ. Sez. I n. 6830 del 14.03.2025)

Principi di diritto (Massima)
In tema di canone per l’occupazione di spazi e aree pubbliche, il COSAP istituito dal d.lgs. n. 446 del 1997 è configurato come corrispettivo di una concessione, reale o presunta, dell’uso esclusivo o speciale di beni pubblici, sicché il presupposto impositivo è la sola occupazione del suolo, anche di fatto e abusiva, e non richiede alcun formale atto concessorio. L’esenzione prevista per le occupazioni effettuate dallo Stato, quale norma di stretta interpretazione, non si estende alla società concessionaria autostradale che gestisce l’infrastruttura in piena autonomia e a fini di lucro, realizzando la condotta occupativa del soprassuolo comunale mediante cavalcavia. La proprietà statale del viadotto e il ritorno della gestione allo Stato al termine della concessione non incidono sul presupposto applicativo del canone. Le sanzioni per l’omesso versamento trovano fondamento nel regolamento comunale e rispettano il principio di legalità.

Il Fatto

La società concessionaria autostradale riceveva dalla concessionaria del servizio di accertamento e riscossione del COSAP del Comune di Forlì alcuni avvisi di accertamento, per un importo complessivo di oltre seicentomila euro, a titolo di canoni non versati per l’occupazione del soprassuolo comunale mediante cavalcavia autostradali, oltre interessi e sanzioni.

La società impugnava gli atti davanti al Trib. Forlì, deducendo l’inesistenza dei presupposti di legge, per mancanza di un provvedimento di concessione amministrativa comunale relativo all’occupazione mediante cavalcavia, e, in subordine, l’esistenza di una causa di esenzione, essendo l’occupazione effettuata dallo Stato. Domande rigettate in primo grado e, poi, in appello. La Corte di appello di Bologna confermava la debenza, richiamando l’indirizzo di legittimità secondo cui i viadotti sono funzionali a un’attività commerciale con fine di lucro e le norme di esenzione sono di applicazione tassativa. Contro la sentenza ricorreva per cassazione la società concessionaria.

La Motivazione della Corte

La Corte affronta congiuntamente i primi due motivi, che contestano l’applicabilità del canone e invocano l’esenzione per le occupazioni dello Stato, e li dichiara infondati. La ricostruzione normativa muove dall’art. 38 d.lgs. n. 507 del 1993, che assoggetta all’imposizione le occupazioni di qualsiasi natura, anche senza titolo, degli spazi soprastanti il suolo pubblico, e dall’art. 49, che prevede l’esenzione per le occupazioni effettuate dallo Stato.

Il passaggio decisivo è la distinzione ontologica tra TOSAP e COSAP: la prima è un tributo espressione di capacità contributiva; il secondo è il corrispettivo di una concessione, reale o presunta, per l’uso esclusivo o speciale di beni pubblici. Ne consegue che la pretesa del canone non è circoscritta alle ipotesi della tassa, ma richiede solo la sussistenza dell’occupazione del suolo pubblico, restando irrilevante la mancanza di una formale concessione quando vi sia un’occupazione di fatto.

Quanto all’individuazione del soggetto obbligato, la Corte richiama l’indirizzo consolidato maturato in tema di TOSAP per fattispecie analoghe: l’esenzione postula che l’occupazione sia ascrivibile al soggetto esente, sicché alla società concessionaria preposta alla costruzione e alla gestione economica dell’opera pubblica l’esenzione non spetta, a nulla rilevando che l’opera sia di proprietà dello Stato. Decisivi sono l’attività di gestione economica e funzionale del bene e le finalità lucrative dell’impresa, che escludono l’estensione dell’esenzione.

La Corte esclude che il quadro sia mutato dopo la pronuncia delle Sezioni Unite n. 8628 del 2020, resa su un tema antitetico, e accerta che l’occupazione avveniva in assenza di titolo concessorio comunale, quindi in modo abusivo e di fatto. Né vale la proprietà statale del viadotto: ciò che conta è che nel periodo della concessione la società disponeva del bene per la relativa gestione, realizzando così la condotta di occupazione. Irrilevante è altresì l’assenza di poteri di rimozione in capo al Comune.

La Corte respinge anche la tesi dell’esclusione dal perimetro impositivo, qualificando la fattispecie come esenzione in senso proprio, soggetta a interpretazione restrittiva. Infine, dichiara infondati i motivi sul regolamento comunale, sull’applicazione della sanzione per omesso versamento e sulla dedotta causa di esclusione della responsabilità: la concessione autostradale è provvedimento diverso dall’autorizzazione comunale all’occupazione, e il principio di legalità risulta rispettato. Il ricorso è rigettato, con condanna della ricorrente alle spese di legittimità.