Cosap dovuto dalla concessionaria autostradale per l’occupazione del suolo comunale (Cass. civ. Sez. I n. 6831 del 14.03.2025)

Principi di diritto (Massima)
In tema di Cosap, il canone è dovuto dalla società concessionaria autostradale che occupi di fatto, senza titolo comunale, il soprassuolo dell’ente locale mediante cavalcavia. Il presupposto impositivo è costituito dall’occupazione dello spazio pubblico, anche soprastante il suolo, e non richiede un formale atto di concessione, essendo sufficiente l’utilizzazione di fatto del bene. L’esenzione prevista per le occupazioni effettuate dallo Stato non si estende alla società che gestisce l’infrastruttura in regime concessorio, in piena autonomia e con finalità di lucro, restando irrilevante la proprietà statale dell’opera e il suo ritorno allo Stato al termine della concessione. La sanzione per omesso versamento del canone trova fondamento nel rimando della norma statale alla lettera g) dell’art. 63, comma 2, d.lgs. n. 446/1997, nel rispetto del principio di legalità.

Il Fatto

Una società concessionaria della riscossione del canone di occupazione degli spazi e aree pubbliche del Comune di Ferrara notificava a una concessionaria autostradale diversi avvisi di accertamento, per un importo complessivo di oltre centosessantamila euro, a titolo di canoni non versati, oltre interessi e sanzioni. Il pagamento era richiesto per l’occupazione del soprassuolo comunale mediante cavalcavia autostradali.

La concessionaria autostradale impugnava gli avvisi dinanzi al tribunale, sostenendo l’inesistenza dei presupposti di legge, mancando un provvedimento di concessione comunale, e invocando in subordine una causa di esenzione, essendo l’occupazione ascrivibile allo Stato. Domandava inoltre l’esclusione delle sanzioni per violazione del principio di legalità. Il tribunale rigettava le domande e la Corte di appello di Bologna confermava la decisione, richiamando l’orientamento di legittimità sull’applicabilità del canone ai viadotti autostradali. La società proponeva ricorso per cassazione, resistito dalla controricorrente, restando intimato il Comune.

La Motivazione della Corte

I primi due motivi di ricorso, esaminati congiuntamente, sono infondati. La Corte ricostruisce il quadro normativo: l’art. 38 del d.lgs. n. 507/1993 assoggettava alla tassa le occupazioni di qualsiasi natura, anche soprastanti il suolo; l’art. 63 del d.lgs. n. 446/1997 ha attribuito ai comuni la facoltà di sostituire la tassa con il canone per l’occupazione del demanio o patrimonio indisponibile di loro pertinenza. Il Cosap è quindi un quid ontologicamente diverso dalla Tosap: non un tributo fondato sulla capacità contributiva, ma il corrispettivo di una concessione, reale o presunta, dell’uso esclusivo o speciale di beni pubblici.

Da ciò discende che il presupposto del canone non richiede un formale atto di concessione, essendo sufficiente l’occupazione di fatto del suolo pubblico, e che la debenza prescinde dalla sottrazione al sistema della viabilità. Il soggetto passivo è l’occupante di fatto, rilevando la condotta di utilizzazione del bene.

Sul versante dell’esenzione, la Corte richiama il consolidato indirizzo secondo cui l’esenzione postula che l’occupazione sia ascrivibile al soggetto esente. Nel caso di specie, l’occupazione è realizzata dalla società concessionaria, che gestisce l’infrastruttura in piena autonomia e con finalità di lucro, traendo dall’attività d’impresa un utile calcolato sulla differenza tra canone concessorio e ricavi della gestione. La circostanza che il viadotto appartenga al demanio statale e che la gestione ritorni allo Stato al termine della concessione è irrilevante, poiché nel periodo di durata della concessione la società dispone del bene e realizza così l’occupazione del sottostante suolo comunale. Del pari, i vincoli pubblicistici alla gestione non depongono a favore dell’esenzione: se lo Stato imponesse vincoli, li impone proprio per evitare uno sfruttamento dell’infrastruttura ai soli fini di lucro.

La Corte distingue il concetto di esclusione da quello di esenzione. Le esclusioni delimitano i confini della fattispecie impositiva; le esenzioni derogano alla regola generale e sono di stretta interpretazione. L’art. 49 del d.lgs. n. 507/1993 configura una vera e propria esenzione, applicabile solo alle occupazioni effettuate dallo Stato e dagli altri enti indicati, non alla concessionaria autostradale. Le pronunce amministrative richiamate dalla ricorrente non valgono a superare il consolidato indirizzo di legittimità, né la nota del Mit, priva di natura normativa, né la tesi secondo cui l’occupazione sarebbe imputabile allo Stato in forza delle leggi di pianificazione autostradale.

Quanto al terzo motivo, la Corte ritiene rispettato il principio di legalità: l’art. 63, comma 2, lettera g-bis) rinvia espressamente alla lettera g), che prevede l’indennità per le occupazioni abusive, consentendo l’applicazione della sanzione anche in caso di omesso versamento conseguente alla mancata richiesta di autorizzazione comunale. Anche il quarto motivo, relativo alla causa di esclusione della responsabilità ex art. 4 legge n. 689/1981, è infondato: la concessione autostradale è provvedimento diverso dall’autorizzazione comunale all’occupazione e non elide l’obbligo di pagamento. Il ricorso è rigettato, con condanna della ricorrente alle spese e al contributo unificato.