Cumulo sanzioni per titolo edilizio annullato e opere difformi (TAR Lombardia n. 1374 del 16.04.2025)

Principi di diritto (Massima)
La sanzione pecuniaria prevista dall’art. 38, primo comma, d.P.R. n. 380 del 2001 ha natura speciale e non assorbente: essa sanziona esclusivamente la realizzazione di un’opera del tutto conforme a un titolo edilizio successivamente annullato, tutelando la buona fede del privato. Quando l’opera si discosta in tutto o in parte dal titolo annullato, difetta quella buona fede e si applicano le ordinarie disposizioni sanzionatorie, fra cui l’art. 34 d.P.R. n. 380 del 2001 per gli interventi in parziale difformità. La misura della sanzione ex art. 38 va rapportata al valore attuale delle opere e all’intera superficie realizzata, senza scomputare il valore preesistente né escludere i locali che non esprimono s.l.p.

Il Fatto

La controversia riguarda un immobile edificato in forza di licenza edilizia del 1968, con destinazione prevalentemente artigianale. Con DIA del 2006 e successive varianti, la proprietà ha eseguito una ristrutturazione mediante demolizione e ricostruzione, mutando di fatto la destinazione d’uso da artigianale a residenziale, pur dichiarando il mantenimento della destinazione originaria. Ultimato l’intervento, l’edificio è stato frazionato in 61 unità immobiliari, in realtà abitazioni, e cedute a più soggetti.

Con provvedimento del 2012 il Comune di Milano ha annullato in autotutela i titoli edilizi, per contrasto con il PRG vigente al momento delle opere. Su istanza del Condominio, che allegava l’impossibilità di ripristino, il Comune ha applicato sanzioni pecuniarie in luogo di quelle demolitorie. La società ricorrente, utilizzatrice di alcune unità in leasing, ha impugnato il provvedimento del 27 maggio 2024, che le ha irrogato una sanzione ex art. 38 d.P.R. n. 380 del 2001 di euro 87.530 e una ulteriore sanzione ex art. 34 dello stesso d.P.R. di euro 111.427,57 per un soppalco realizzato in difformità dal titolo annullato.

La Motivazione della Corte

Il Collegio, respinte le eccezioni preliminari per l’infondatezza nel merito del ricorso, affronta il primo motivo, con cui la ricorrente sostiene l’assorbimento della sanzione ex art. 34 nella fattispecie dell’art. 38. La tesi non è condivisa. L’art. 38 d.P.R. n. 380 del 2001 mira a contemperare l’interesse pubblico alla rimozione dell’abuso con la buona fede di chi ha confidato nella validità del titolo poi annullato: proprio questa ratio ne rivela il carattere speciale e ne circoscrive l’ambito alle sole opere del tutto conformi al titolo annullato.

Quanto ai vizi del titolo, il Collegio richiama l’adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 17 del 7 settembre 2020, secondo cui sono emendabili solo i vizi formali o procedimentali e non quelli sostanziali, con prevalenza, in tal caso, dell’interesse pubblico alla demolizione, salva la sola impossibilità tecnica di rimozione. Al di fuori di tale ipotesi, il trattamento di favore non opera.

Ne deriva che, per le parti difformi dal titolo, non v’è buona fede da tutelare e si applicano le altre disposizioni sanzionatorie, fra cui l’art. 34 d.P.R. n. 380 del 2001. Il Collegio respinge l’argomento secondo cui l’art. 34 presupporrebbe un titolo valido ed efficace: in base all’art. 38, secondo comma, d.P.R. n. 380 del 2001, il pagamento della sanzione produce gli effetti dell’accertamento di conformità e dunque la formazione di un titolo valido, sì che il presupposto sussiste.

Nel merito della quantificazione, il Collegio osserva che il soppalco assentito consisteva in un mero corridoio non esprimente s.l.p., mentre quello realizzato costituisce un vero piano ammezzato, con camera, cabina armadio e servizio igienico: opera del tutto diversa e difforme in ogni sua parte, per cui è corretto computare l’intera superficie.

Sulla sanzione ex art. 38, il Collegio ritiene che la norma rapporti la misura al valore delle opere e non all’aumento di valore, anche nei casi di ristrutturazione con recupero di s.l.p. esistente. Il valore va determinato all’attualità, secondo l’orientamento di TAR Lombardia Brescia n. 331 del 7 marzo 2017, poiché le variazioni di valore incidono in modo bidirezionale sul patrimonio del proprietario. Irrilevante è, infine, la sostenibilità economica della sanzione, non essendovi discrezionalità amministrativa. Il ricorso è respinto, con compensazione delle spese.