Danno da opera pubblica: se si contesta la scelta del sito (il ‘se’ e il ‘come’ dell’opera) decide il giudice amministrativo, non l’ordinario (Cassazione Sezioni Unite 21029/2026)
Corte di Cassazione, Sezioni Unite Civili, ordinanza n. 21029 del 21 giugno 2026 (R.G.N. 22443/2020) — Primo Presidente Pasquale D’Ascola, Relatore Mauro Criscuolo
Il principio di diritto
In materia urbanistica ed edilizia — e, del pari, di raccolta e smaltimento dei rifiuti, rientrante nella giurisdizione esclusiva amministrativa — la domanda di risarcimento del danno proposta dal privato appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario quando, nella prospettazione attorea, fonte del danno non siano né il “se” né il “come” dell’opera pubblica progettata, ma le sue concrete modalità esecutive; appartiene invece alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo quando la pretesa attinga direttamente la legittimità dell’esercizio del potere, ciòè la scelta di realizzare l’opera e la sua localizzazione. Ne consegue che, ove la responsabilità dell’ente sia fondata unicamente sulla scelta del sito su cui è stata edificata l’opera pubblica, la controversia rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
Il fatto
I proprietari di un fondo agricolo e di un annesso impianto industriale, posti a valle di una discarica consortile, convenivano davanti al giudice ordinario la Regione, il Comune e il Commissario delegato per l’emergenza rifiuti, chiedendo il risarcimento dei danni subiti dopo che, in occasione di eccezionali eventi meteorologici, era crollata la diga di sbarramento a valle della discarica, con spargimento di rifiuti e materiale alluvionale sui terreni sottostanti e distruzione di colture e beni aziendali.
Il Tribunale condannava in solido gli enti; la Corte d’appello di Reggio Calabria, in parziale riforma, confermava la condanna solidale di Regione e Comune, affermando la giurisdizione del giudice ordinario in quanto la responsabilità derivava da meri comportamenti colposi — l’individuazione di un sito inidoneo, i difetti esecutivi e la carente manutenzione. La Regione ricorreva per cassazione con sei motivi; la Prima Sezione civile rimetteva alle Sezioni Unite la questione di giurisdizione.
La motivazione
Ai fini del riparto tra giudice ordinario e amministrativo rileva non la prospettazione formale delle parti, ma il petitum sostanziale, individuato in funzione della causa petendi. Le Sezioni Unite ribadiscono l’orientamento consolidato (a partire da SU n. 2052/2016, esteso alla gestione dei rifiuti): in materia urbanistico-edilizia e di raccolta e smaltimento dei rifiuti — devoluta alla giurisdizione esclusiva amministrativa — la domanda risarcitoria spetta al giudice ordinario se la fonte del danno sono le concrete modalità esecutive dell’opera (cattiva esecuzione), mentre spetta al giudice amministrativo se si contesta la legittimità della progettazione o deliberazione, ciòè il “se” e il “come” dell’opera.
Nel caso concreto la responsabilità addebitata alla Regione si fonda unicamente sulla scelta della localizzazione — l’individuazione dell’ambito e l’approvazione del progetto di una discarica in un sito geologicamente e morfologicamente inidoneo: tale contestazione attinge direttamente il “se” e il “come” dell’opera pubblica, diversamente dal rilievo mosso al Comune, relativo agli errori nella realizzazione e al difetto di manutenzione e gestione. Accolto il secondo motivo quanto alla responsabilità della Regione e assorbiti gli altri, la Corte cassa la sentenza, dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo e rinvia al Tribunale Amministrativo Regionale competente, cui demanda anche le spese.
Implicazioni pratiche
Nel contenzioso risarcitorio contro la pubblica amministrazione per danni da opere pubbliche — qui una discarica — la scelta del giudice dipende da ciò che si contesta. Se si lamenta la cattiva esecuzione o la carente manutenzione dell’opera, decide il giudice ordinario; se invece si contesta la decisione stessa di realizzare l’opera e la scelta del luogo — il “se” e il “come” — la controversia rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, trattandosi di materia (urbanistica, gestione rifiuti) ad essa devoluta. Impostare correttamente la causa petendi è decisivo: individuare la fonte del danno nel comportamento esecutivo oppure nell’atto autoritativo determina il giudice competente ed evita declaratorie di difetto di giurisdizione dopo anni di causa.
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