Esenzione oneri urbanizzazione per opere esclusive di interesse generale (Cons. Stato n. 1083 del 10.02.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’esenzione dal contributo di costruzione prevista dall’art. 17, comma 3, lett. c), d.P.R. n. 380/2001 esige il concorso di due presupposti: uno oggettivo, costituito dall’ascrivibilità dell’opera alla categoria degli impianti, attrezzature e opere pubbliche o di interesse generale, e uno soggettivo, dato dall’esecuzione da parte di enti istituzionalmente competenti o di privati concessionari nell’ambito del rapporto concessorio. Trattandosi di deroga al principio generale dell’onerosità del permesso di costruire, la norma va interpretata in senso restrittivo e non può essere scomposta in due ipotesi autonome e disgiunte. È pertanto insufficiente un nesso di mera strumentalità dell’opera all’interesse generale, richiedendosi la sua finalizzazione esclusiva all’utilizzo dell’intera collettività. La semplice riconduzione dell’intervento all’astratta tipologia di opera di urbanizzazione secondaria non basta, se l’opera risponde a un’esigenza imprenditoriale del privato e non a una specifica previsione di piano che la mano pubblica avrebbe dovuto attuare.

Il Fatto

La società ricorrente gestisce nel Comune di Galatina una casa di cura polispecialistica, autorizzata e accreditata per sessanta posti letto in regime di ricovero. Per ampliare l’offerta ha chiesto una variante urbanistica sull’area dell’immobile, finalizzata a ricavare quindici ulteriori posti di lungodegenza su autorizzazione della Regione, e quindi il rilascio del permesso di costruire a titolo gratuito, assumendo la ricorrenza dei presupposti di legge.

L’ufficio comunale ha rigettato l’istanza di gratuità. La struttura sanitaria ha impugnato il diniego davanti al TAR Puglia, che ha accolto il ricorso, ritenendo che l’amministrazione avesse errato nel ricondurre la fattispecie alla prima delle due ipotesi contemplate dalla norma di esenzione, mentre l’istanza andava esaminata sotto la seconda, relativa alle opere di urbanizzazione eseguite da privati in attuazione di strumenti urbanistici. Il Comune ha proposto appello.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dal dato testuale dell’art. 16, comma 1, d.P.R. n. 380/2001, che correla il rilascio del permesso alla corresponsione del contributo commisurato agli oneri di urbanizzazione e al costo di costruzione, e dall’art. 17, comma 3, lett. c), che esenta impianti, attrezzature e opere pubbliche o di interesse generale realizzate dagli enti istituzionalmente competenti nonché le opere di urbanizzazione eseguite anche da privati in attuazione di strumenti urbanistici.

La lettura del TAR, che aveva scisso la disposizione in due fattispecie autonome sulla base della disgiuntiva “nonché”, non è condivisa. Secondo la giurisprudenza richiamata — Cons. Stato, sez. II, n. 3054 del 2019, sez. IV, n. 5356 del 2017, sez. V, n. 2467 del 2013 e sez. IV, n. 1332 del 2011 — l’esenzione richiede il concorso del presupposto oggettivo e di quello soggettivo, dovendosi dimostrare che l’opera sia, per le sue oggettive caratteristiche, esclusivamente finalizzata a un utilizzo dell’intera collettività.

Sul piano soggettivo il Collegio dà atto dell’evoluzione funzionalistica del concetto di pubblica amministrazione, per cui possono accedere allo sgravio anche soggetti privati preposti all’esercizio dell’attività amministrativa ai sensi dell’art. 1, comma 1-ter, legge n. 241/1990. Ciò non basta, tuttavia, a fondare l’esenzione: la regola eccezionale, perché deroga all’onerosità naturale del titolo edilizio, va interpretata in modo restrittivo, come confermano Cons. Stato, sez. II, n. 2921 del 2021, sez. IV, n. 3405 del 2020 e sez. V, n. 51 del 2006.

La norma va quindi letta in un’ottica unitaria: non è possibile ammettere la gratuità quando le opere di urbanizzazione siano eseguite dal privato in attuazione di strumenti urbanistici per fini non esclusivamente generali. La giurisprudenza richiede inoltre che l’intervento sia attuativo di una specifica previsione di piano, non essendo sufficiente l’astratta riconduzione a opera di urbanizzazione secondaria.

Nel caso concreto l’ampliamento risponde a un’esigenza imprenditoriale della clinica, recepita dall’amministrazione ma non configurabile come opera di urbanizzazione che, in assenza dell’iniziativa privata, avrebbe dovuto essere realizzata dalla mano pubblica. L’appello del Comune è pertanto accolto e, in riforma della sentenza, il ricorso di primo grado è respinto, con condanna della società alle spese del doppio grado.