Forma scritta del contratto PA e efficacia retroattiva (Cass. civ. Sez. I n. 16687 del 22.06.2025)

Principi di diritto (Massima)
Le norme sulla forma scritta dei contratti della Pubblica amministrazione, poste dagli artt. 16 e 18 del r.d. n. 2440/1923, non precludono l’apposizione di un termine iniziale di efficacia anteriore alla stipula del negozio. Esse impongono la forma scritta ad substantiam, ma non limitano la libertà della PA di determinare il contenuto delle clausole negoziali. Nei contratti di prestazioni sanitarie tra Aziende sanitarie locali e strutture private, disciplinati dall’art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992, la verifica del tetto di spesa è fisiologicamente rimessa a un momento successivo, mediante il corrispettivo preventivato da verificare a consuntivo. La previsione negoziale retroattiva resta così subordinata unicamente al vincolo inderogabile della copertura di spesa, non alla forma.

Il Fatto

Una struttura sanitaria privata si dichiarava creditrice di un’azienda sanitaria locale per prestazioni di fisiokinesiterapia eseguite nel 2013 e otteneva dal tribunale un decreto ingiuntivo. L’azienda lo opponeva, provando di aver pagato la somma ingiunta prima dell’emissione del provvedimento monitorio.

Il tribunale revocava il decreto e respingeva la domanda sugli interessi. In appello la struttura privata lamentava il rigetto della pretesa sugli interessi; la Corte territoriale confermava la decisione con diversa motivazione, rilevando che il contratto evocato era stato sottoscritto nell’ottobre 2013, dopo le prestazioni di gennaio-marzo, e che esso, per difetto di forma scritta ad substantiam, era nullo e non poteva essere sanato. Da qui il ricorso per cassazione.

La Motivazione della Corte

Il Collegio accoglie il primo motivo, che assorbe il secondo, aderendo all’orientamento espresso da Cass., sez. I, 17 giugno 2025, n. 16221, emesso in fattispecie sovrapponibile. Muove dal principio per cui le persone giuridiche, comprese quelle pubbliche, godono della stessa capacità giuridica delle persone fisiche, salvo le situazioni soggettive riferibili solo a queste ultime: le norme che limitano le attribuzioni degli enti pubblici vanno quindi interpretate in senso restrittivo.

La forma scritta dei contratti tra PA e privati, necessaria ai fini dei controlli istituzionali dell’autorità tutoria, impedisce che la volontà delle parti sia implicita o desumibile da comportamenti attuativi, e non ammette sanatoria, convalida o ratifica. Essa però non preclude affatto l’apposizione di un termine iniziale di efficacia anteriore alla stipula: gli artt. 16 e 17 del r.d. n. 2440/1923 disciplinano la forma, non il contenuto delle clausole.

Nei contratti di prestazioni sanitarie l’art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992 non vieta una clausola che disciplini prestazioni già erogate. Si tratta di contratti imposti, esito di un procedimento amministrativo a formazione progressiva, nei quali il corrispettivo preventivato va verificato a consuntivo. La stessa Corte cost. n. 203/2016 ha ritenuto fisiologica, nel mercato amministrato, la sopravvenienza dell’atto determinativo della spesa rispetto all’inizio dell’erogazione.

La variazione dei limiti di spesa è dunque effetto di una previsione negoziale, non di un vizio della forma. Il limite di spesa resta ineludibile e non consente remunerazioni oltre la sua misura, secondo il costante insegnamento di Cass., sez. III, 29 ottobre 2019, n. 27608. Da qui l’impossibilità di generalizzare il principio della Corte territoriale, che avrebbe imposto alla PA il divieto generale di attribuire ai propri negozi iure privatorum un’efficacia retroattiva, in contrasto con i precedenti in materia locatizia, come Cass., sez. III, 7 dicembre 2000, n. 15530. La sentenza è cassata con rinvio alla Corte d’appello di Salerno, in diversa composizione, anche per le spese.