Contratto pubblico concluso per adesione unilaterale alle condizioni della PA: possibile anche senza documento unico (Cass. civ. Sez. 1 n. 16231 del 25.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
La forma scritta ad substantiam prescritta per i contratti della pubblica amministrazione non esige indefettibilmente la redazione di un atto unico, potendo l’accordo perfezionarsi anche mediante atti separati o tramite adesione unilaterale del privato alle condizioni predeterminate dalla PA, purché il relativo incontro consenta di escludere ogni incertezza sul contenuto del contratto e sul prezzo. Tale conclusione di contratto è ammissibile quando il provvedimento di aggiudicazione contenga tutti gli elementi essenziali dell’accordo, non potendosi invece configurare un valido vincolo negoziale ove l’adesione del privato difetti di forma scritta o si risolva in un mero comportamento concludente.

Il Fatto

A seguito di una gara bandita dall’AGEA per la fornitura di olio di semi di girasole destinato ad enti caritativi, il raggruppamento risultato aggiudicatario non stipulava un contratto in forma di documento unico. Dopo aver ottenuto il pagamento anticipato, la società mandante del RTI subiva l’escussione delle polizze fideiussorie da parte dell’Agenzia per i ritardi nelle consegne e agiva in giudizio per sentir dichiarare illegittima l’escussione.

Il Tribunale di Roma dichiarava la nullità del rapporto principale per difetto della forma scritta, con conseguente obbligo di restituzione delle somme incassate da AGEA. La Corte d’appello di Roma confermava la decisione, ritenendo che il mancato ricorso alla forma scritta in un unico documento impedisse la conclusione del contratto tra la PA e l’impresa.

La Motivazione della Corte

La Cassazione, accogliendo il secondo motivo di ricorso, rileva che la sentenza impugnata ha errato nell’escludere in via generale che un contratto con la PA possa perfezionarsi mediante scambio di proposta ed accettazione o attraverso l’adesione a condizioni predeterminate, ritenendo necessaria la forma del documento unico.

La ricostruzione della Corte si fonda sull’art. 17 del r.d. n. 2440/1923, applicabile anche agli enti pubblici non economici come l’AGEA, che ammette la stipulazione per corrispondenza secondo l’uso del commercio, e sulla più recente giurisprudenza di legittimità, richiamata alle Sezioni Unite n. 20684 del 2018 e Cass. Sez. I n. 3543 del 2023, per cui la volontà negoziale può manifestarsi anche mediante atti separati, purché ciascuno espresso in forma scritta e tale da escludere incertezze sugli elementi essenziali dell’accordo.

Il giudice del rinvio dovrà pertanto verificare se la delibera di aggiudicazione, contenente quantità, prezzo e tempi di consegna previsti dal bando, integrata dall’adesione dell’impresa, fosse idonea a costituire il valido ed efficace perfezionamento del contratto tra le parti, senza che rilevi l’assenza di un atto unico.

L’accoglimento del secondo motivo comporta l’assorbimento delle restanti censure e il rinvio alla Corte d’appello di Roma in diversa composizione, che provvederà anche sulle spese del giudizio di legittimità.