Giurisdizione ordinaria sull’atto d’obbligo nel ciclo dei rifiuti (Cass. civ. Sez. Un. n. 19196 del 12.07.2025)

Principi di diritto (Massima)
La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nelle materie indicate dall’art. 133, primo comma, lett. p), cod. proc. amm. non si radica per la mera inerenza oggettiva della controversia alla gestione del ciclo dei rifiuti, ma richiede il riscontro di una contestazione sull’esercizio del potere amministrativo. La controversia avente ad oggetto il mancato adempimento di prestazioni pecuniarie, derivanti da un atto d’obbligo di natura paritetica inserito in un project financing ascrivibile alla concessione di costruzione e gestione di impianti di smaltimento, involge meri diritti patrimoniali e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario. Il collegamento con il quadro degli interventi straordinari conseguenti all’emergenza ambientale non è idoneo a spostare la giurisdizione, ove non sia in discussione la legittimità dell’attività provvedimentale posta a monte del rapporto.

Il Fatto

La Presidenza del Consiglio dei ministri e l’Unità tecnico-amministrativa prevista dall’art. 15 dell’O.p.c.m. n. 3920 del 2011 hanno convenuto una società dinanzi al Tribunale di Napoli per ottenere la condanna all’adempimento di un’obbligazione assunta con atto di sottomissione del 25 febbraio 2005. Con tale atto la società, affidataria del servizio di smaltimento dei rifiuti in Campania nel periodo dell’emergenza, si era impegnata a rinunciare alla percentuale del 21% della tariffa di smaltimento, riversandola al Commissario delegato di Governo.

Il Tribunale di Napoli, con sentenza n. 921 del 2018, ha declinato la giurisdizione in favore del TAR. La società ha riassunto il giudizio e ha chiesto al TAR di sollevare conflitto negativo di giurisdizione ai sensi dell’art. 11, terzo comma, cod. proc. amm. Il TAR, ritenuta la controversia riconducibile alla giurisdizione esclusiva, ha accolto la domanda con sentenza n. 2761 del 2023. Proposto appello, il Consiglio di Stato ha sollevato il conflitto con ordinanza n. 8507 del 2024.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite hanno anzitutto confermato l’ammissibilità del regolamento. Nel giudizio riassunto dinanzi al giudice amministrativo a seguito di declinatoria del giudice ordinario, il Consiglio di Stato può sollevare d’ufficio il conflitto, con l’unico limite dell’osservanza del requisito temporale della prima udienza fissata per il merito, ai sensi dell’art. 11, terzo comma, cod. proc. amm. Nel caso concreto nessun problema di applicazione retroattiva si pone, essendo il giudizio instaurato in piena vigenza della norma.

Sul merito, la Corte ha ricostruito l’oggetto della controversia come fase esecutiva del rapporto basato su una concessione di gestione dell’impianto, inserita nell’alveo di quanto convenuto con l’atto d’obbligo, volto a porre termine a reciproche contestazioni. Il petitum sostanziale è di tipo patrimoniale, fondato sulla rinuncia alla maggior percentuale tariffaria e sull’assunzione dell’impegno a riversarla all’amministrazione.

Ha quindi richiamato il principio della Corte cost. n. 204 del 2004: l’art. 103, primo comma, Cost. non conferisce al legislatore un potere assoluto e incondizionato nell’attribuzione al giudice amministrativo di materie, ma esige che si consideri la natura delle situazioni soggettive coinvolte. Le materie devolute alla giurisdizione esclusiva devono essere particolari e partecipare della natura di quelle devolute alla giurisdizione generale di legittimità, presupponendo che la pubblica amministrazione agisca come autorità.

Ne deriva che non basta la mera partecipazione della pubblica amministrazione al giudizio, né il generico coinvolgimento di un pubblico interesse. La Corte ha richiamato il proprio indirizzo secondo cui spetta al giudice ordinario la cognizione sull’inadempimento di prestazioni pecuniarie connesse all’esecuzione di obbligazioni assunte tra amministrazione e privato, laddove non venga dedotto alcun esercizio di poteri amministrativi (v. Cass. Sez. Un. n. 26921 del 2021, Cass. Sez. Un. n. 5386 del 2022, Cass. Sez. Un. n. 20692 del 2021, Cass. Sez. Un. n. 7735 del 2023, Cass. Sez. Un. n. 12483 del 2020).

Il collegamento con il quadro degli interventi straordinari per l’emergenza ambientale non rileva: il fatto costitutivo della pretesa restitutoria, rinvenibile nell’atto d’obbligo di natura paritetica, non involge alcun accertamento sull’esercizio di poteri pubblici. Le Sezioni Unite hanno quindi cassato la sentenza del TAR e dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario, rimettendo le parti dinanzi a esso anche per le spese del regolamento.