Incentivi cogenerazione, decadenza automatica e nozione di atto di conferma (Cons. Stato n. 6818 del 07.09.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nel settore degli incentivi alla cogenerazione ad alto rendimento, l’art. 11, comma 3, del decreto del Ministro dello sviluppo economico 5 settembre 2011 configura il disconoscimento del beneficio e il recupero degli incentivi erogati come effetto diretto e vincolato della mera difformità tra quanto dichiarato e la situazione reale dell’unità di cogenerazione, senza che rilevino la gravità della difformità o l’assenza di dolo o colpa. Il potere di riduzione previsto dall’art. 42, comma 3, secondo periodo, del d.lgs. n. 28 del 2011 opera solo per violazioni di minore entità e non per quelle rilevanti ai fini dell’ottenimento dell’incentivo. L’atto adottato all’esito di una nuova istruttoria e di una nuova ponderazione degli interessi è atto di conferma autonomamente lesivo, che trasla l’interesse a ricorrere dal provvedimento originario all’atto sopravvenuto.

Il Fatto

Il Gestore dei servizi energetici aveva riconosciuto a un’unità di cogenerazione la qualifica di impianto ad alto rendimento e l’accesso al regime di sostegno per gli anni di rendicontazione dal 2009 al 2017. All’esito di un controllo e di un sopralluogo, ha contestato l’assenza del convertitore di volumi del gas, criteri di calcolo difformi dal dichiarato, stime sostitutive delle misurazioni e discrasie nei periodi di rendicontazione.

Con provvedimento del 2019 il Gestore ha annullato i benefici e ha chiesto la restituzione di titoli di efficienza energetica; ha poi rigettato l’istanza di revoca in autotutela. Il TAR Lazio ha dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo e il secondo ricorso per motivi aggiunti, rigettando gli altri. L’interessata ha appellato, lamentando tra l’altro l’omessa pronuncia sulla domanda di decurtazione in luogo della decadenza.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato muove dall’improcedibilità del ricorso introduttivo. Il provvedimento sopravvenuto non è atto meramente confermativo, ma atto di conferma in senso proprio, adottato all’esito di una nuova istruttoria e di una nuova valutazione degli interessi. Da ciò la traslazione dell’interesse a ricorrere al solo atto sopravvenuto, unico a regolare ormai il rapporto, con conseguente irrilevanza di un eventuale annullamento degli atti originari.

Quanto alla richiesta di restituzione, la censura è ammissibile ma infondata. L’art. 11, comma 3, del d.m. 5 settembre 2011 prevede l’annullamento del beneficio per tutti gli anni sui quali la difformità ha avuto effetti, con recupero delle somme erogate. Il potere è vincolato, privo di spazi discrezionali, di natura non sanzionatoria ma di decadenza: irrilevanti l’assenza di dolo o colpa. Il recupero è doveroso per la scarsità delle risorse, poiché la non ripetibilità dell’incentivo muterebbe la causa dell’erogazione in finanziamento a fondo perduto, con possibile contrasto con il divieto di aiuti di Stato.

Il difetto di istruttoria è escluso: il diverso numero di titoli da restituire prospettato dall’interessata si fonda su dati estrapolati da una nota risalente al 2013 e non assolve l’onere probatorio, non supplibile da un approfondimento del giudice. Il provvedimento espone i presupposti del recupero e i criteri di quantificazione.

La domanda di decurtazione in luogo della decadenza è infondata. Il comma 3 dell’art. 11 — non il comma 4 — disciplina l’ipotesi di accertata difformità, comportando la decadenza integrale e l’impossibilità di decurtare. Il potere di riduzione dell’art. 42, comma 3, secondo periodo, del d.lgs. n. 28 del 2011 riguarda solo le violazioni di minore entità. La novella del 2020 non ha natura retroattiva, per il principio tempus regit actum.

Quanto alle modalità di misurazione, i criteri sono esclusivamente quelli del decreto ministeriale e delle linee guida, senza metodi equivalenti, e per l’impianto entrato in esercizio dopo il 7 marzo 2007 rileva la data di esercizio, non quella della domanda. Per l’autoresponsabilità grava sull’istante l’onere di una rappresentazione aderente alla realtà. L’appello è respinto, con compensazione delle spese.