Interventi delle associazioni di categoria e diniego di giurisdizione (Cass. civ. Sez. Un. n. 786 del 09.01.2024)

Principi di diritto (Massima)
Nel processo amministrativo la legittimazione ad agire e ad intervenire coincide con la titolarità di una posizione sostanziale qualificabile come interesse legittimo, anche quando si tratti di interessi collettivi di categorie, soggettivizzati in enti associativi esponenziali. La dichiarazione di inammissibilità dell’intervento di tali enti, fondata non su specifici e concreti impedimenti processuali ma su valutazioni che negano in astratto la titolarità di posizioni soggettive differenziate, degradando l’interesse collettivo a interesse di mero fatto, integra diniego o rifiuto di giurisdizione ed è censurabile dalle Sezioni Unite ai sensi dell’art. 111, comma 8, Cost. Spetta alle Sezioni Unite, con controllo sostanziale, verificare se la sentenza abbia oggettivamente prodotto tale effetto, senza che occorra una formale declaratoria del giudice amministrativo. Resta invece devoluta al merito ogni questione sull’idoneità della norma, come applicata, a tutelare l’interesse dedotto.

Il Fatto

Il titolare di una concessione demaniale marittima per finalità turistico-ricreative, in vista della scadenza del titolo, chiedeva al Comune la proroga della concessione. L’amministrazione respingeva l’istanza e attivava il procedimento volto a conoscere se l’interessato intendesse avvalersi della facoltà di prosecuzione dell’attività o accettare una proroga tecnica triennale. Il ricorso avverso il diniego era accolto dal TAR Puglia.

Il Comune impugnava la sentenza. Il Presidente del Consiglio di Stato deferiva all’Adunanza Plenaria tre questioni di diritto; in quella fase intervenivano alcune associazioni di categoria, tra cui le odierne ricorrenti. L’Adunanza Plenaria, con sentenza n. 18 del 2021, dichiarava inammissibili tutti gli interventi e rispondeva ai quesiti, rimettendo gli atti alla sezione ordinaria. Il Consiglio di Stato, sez. V, con sentenza n. 4072/2022, confermava l’inammissibilità degli interventi e, nel merito, accoglieva l’appello del Comune, respingendo il ricorso originario. Le due associazioni estromesse hanno proposto ricorso per cassazione ex art. 111, comma 8, Cost.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite affrontano anzitutto la legittimazione delle associazioni estromesse a impugnare autonomamente la sentenza sfavorevole alla parte adiuvata. Il principio consolidato esclude l’impugnazione autonoma dell’interventore adesivo quando la parte adiuvata non abbia impugnato o abbia acquiesciato, salvo che l’impugnazione sia limitata alle questioni attinenti la qualificazione dell’intervento. È proprio questa l’ipotesi in esame: le ricorrenti censurano la loro estromissione dal giudizio, contestando il diniego del diritto di azione e di difesa. La loro legittimazione è pertanto affermata.

Nel merito, la Corte ribadisce il principio già espresso dalle Sezioni Unite n. 32559/2023, deliberata nella stessa camera di consiglio: la legittimazione ad agire non è una mera predicazione processuale, ma coincide con l’effettiva titolarità della posizione azionata. Nel processo amministrativo essa si identifica con la titolarità di un interesse legittimo, anche collettivo, facente capo all’ente esponenziale.

La questione concernente la configurabilità di un interesse legittimo tutelabile integra un problema di giurisdizione, perché attiene ai limiti esterni delle attribuzioni del giudice amministrativo. Se la posizione fatta valere ha consistenza di interesse legittimo, il giudice amministrativo deve esercitare la giurisdizione, incorrendo altrimenti in diniego o rifiuto censurabile ex art. 111, comma 8, Cost. Il vizio sussiste ogniqualvolta le Sezioni Unite accertino, con controllo contenutistico, che la sentenza disconosca in astratto la tutelabilità delle posizioni azionate, senza che occorra una formale declaratoria.

La Corte richiama le condizioni elaborate dalla giurisprudenza amministrativa per l’intervento degli enti esponenziali: la questione deve attenere in via immediata alle finalità statutarie, l’interesse tutelato deve essere comune a tutti gli associati, senza conflitti interni. La sentenza impugnata ha però omesso qualsiasi valutazione degli statuti, dichiarando gli interventi inammissibili in modo apodittico, come effetto di un diniego astratto della giustiziabilità dell’interesse collettivo. Non si può del resto condizionare l’ammissibilità alla verifica di un interesse identico a quello del concessionario: le associazioni agiscono a tutela di interessi collegati e convergenti ma non confondibili con quello individuale.

La sentenza impugnata è quindi affetta da eccesso di potere giurisdizionale sotto il profilo dell’arretramento della giurisdizione rispetto a materia devoluta al giudice amministrativo. Il primo motivo è accolto, assorbita la questione di legittimità costituzionale dell’art. 99, comma 2, cod. proc. amm. e le altre censure. La sentenza è cassata con rinvio al Consiglio di Stato; le spese di cassazione sono compensate per la novità e complessità delle questioni.