Nullità e inesistenza del titolo edilizio in sanatoria: categorie tassative, non estensibili (TAR Sardegna n. 154 del 26.01.2026)

Principi di diritto (Massima)
La categoria dell’atto amministrativo illecito non trova riscontro nel diritto positivo, che contempla unicamente le figure patologiche dell’annullabilità (art. 21-octies, l. n. 241/1990) e della nullità (art. 21-septies, l. n. 241/1990). I vizi di violazione di vincoli urbanistici e paesaggistici possono integrare ipotesi di annullabilità per violazione di legge dei titoli edilizi, ma non ne determinano la radicale nullità, configurabile soltanto nelle fattispecie tassative espressamente previste. Un provvedimento di concessione edilizia in sanatoria rilasciato in contrasto con le previsioni di legge afferenti ai vincoli paesaggistici è meramente annullabile e deve essere impugnato nel termine di cui all’art. 41 c.p.a. Il titolo edilizio rilasciato in sanatoria, una volta consolidato per decorso del termine di impugnazione, è assistito da efficacia legittimante; la richiesta di intervento demolitorio su di esso si risolve in una istanza di annullamento in autotutela, potere di natura discrezionale non coercibile dal privato.

Il Fatto

La società ricorrente, proprietaria o posseditrice di immobili adiacenti a quelli oggetto di abusi edilizi, proponeva tre distinti ricorsi, successivamente riuniti, tutti avverso la medesima concessione edilizia in sanatoria n. 12 del 1990 rilasciata dal Comune di Calasetta. La ricorrente deduceva la nullità assoluta e/o l’inesistenza giuridica del provvedimento, affermando che gli interventi edilizi abusivi di tipo residenziale erano stati realizzati in area agricola (sottozona E4) inedificabile e sottoposta a vincolo paesaggistico assoluto, in assenza di autorizzazione paesaggistica preventiva e del requisito della doppia conformità.

In particolare, la società sosteneva che dalla documentazione allegata all’istanza del 1985 mancasse la prova dell’ultimazione delle opere entro il 1° ottobre 1983 e che il fabbricato realizzato fosse del tutto diverso rispetto a quello agricolo originariamente assentito. L’amministrazione comunale resisteva in tutti i giudizi eccependo plurime questioni preliminari e chiedendo il rigetto delle domande. Alla camera di consiglio, previo avviso ai sensi dell’art. 60 c.p.a., i ricorsi venivano trattenuti in decisione.

La Motivazione della Corte

Il Collegio, disposta la riunione dei ricorsi per connessione soggettiva e oggettiva, richiama i propri precedenti — confermati dal Consiglio di Stato — secondo cui la tesi della ricorrente circa l’insanabile nullità o l’inesistenza del titolo edilizio è giuridicamente insostenibile. Il provvedimento di concessione edilizia in sanatoria rilasciato in contrasto con i vincoli paesaggistici non può configurarsi inesistente, ma unicamente annullabile per violazione di legge, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 1, l. n. 241/1990, e come tale va impugnato nel termine decadenziale di cui all’art. 41 c.p.a.

La sentenza valorizza la distinzione tra le figure patologiche del provvedimento amministrativo: la nullità, configurabile solo nei casi tassativi dell’art. 21-septies della legge n. 241/1990 — mancanza degli elementi essenziali, difetto assoluto di attribuzione, violazione o elusione del giudicato — e l’annullabilità, che ricorre in ogni altra ipotesi di illegittimità, inclusa la violazione di legge. I vizi dedotti dalla ricorrente attengono alla violazione di vincoli urbanistici e paesaggistici e possono integrare solo l’annullabilità, non la nullità radicale.

La Corte rileva inoltre che l’istanza della ricorrente, volta a ottenere la declaratoria di nullità e la demolizione delle opere, si risolve in una richiesta di riesame in autotutela di titoli edilizi non più direttamente impugnabili per decorso dei termini. Il potere di annullamento in autotutela ha natura discrezionale, anche quando ha ad oggetto atti illegittimi, e non può essere sollecitato dal privato mediante l’azione avverso il silenzio o un’azione di accertamento.

Sotto il profilo della tempestività, la Corte osserva che la ricorrente ha allegato di aver appreso dell’esistenza del titolo nel 2017 tramite una relazione di servizio del Responsabile dell’Ufficio Tecnico comunale; il ricorso sarebbe stato comunque tardivo, dovendosi proporre entro il termine di decadenza decorrente dalla conoscenza del provvedimento o, comunque, dalla percezione dei vizi. La costruzione insiste sull’area dal 1990 e la società era nelle condizioni di proporre impugnazione nel termine di legge.

Il Collegio stigmatizza infine l’anomalo proliferare di iniziative giurisdizionali promosse dalla medesima società e da un soggetto a essa collegato, avverso la stessa amministrazione e sulla medesima materia, evidenziando profili di strumentale duplicazione di gravami che si traducono in uno sviamento del sistema giurisdizionale dai suoi fini istituzionali. Tale condotta, caratterizzata da colpa grave, integra i presupposti per l’applicazione dell’art. 26, comma 1, seconda parte, c.p.a., che consente la condanna della parte soccombente al pagamento di una somma equitativamente determinata, comunque non superiore al doppio delle spese liquidate. I ricorsi sono dichiarati inammissibili, con condanna alle spese e alla sanzione pecuniaria.