Occupazione illegittima e 42 bis: restituzione o acquisizione sanante entro centoventi giorni (TAR Campania n. 843 del 07.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
In caso di utilizzazione di un bene immobile per scopi di interesse pubblico, in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, il giudice amministrativo non può condannare l’amministrazione alla restituzione dell’area senza prima concederle un termine per esercitare la propria discrezionalità. L’ente è tenuto a far venir meno l’occupazione sine titulo, adeguando la situazione di fatto a quella di diritto, e può scegliere tra accordo transattivo, restituzione previa riduzione in pristino, oppure acquisizione sanante ex art. 42 bis d.P.R. n. 327/2001. Il termine assegnato è perentorio e la sua inosservanza espone al commissariamento del potere. Le pretese indennitarie e risarcitorie, ivi incluse le somme per il periodo di occupazione senza titolo, sono devolute alla giurisdizione del giudice ordinario.

Il Fatto

I ricorrenti, proprietari di un fondo nel Comune di Pontecagnano Faiano, hanno agito per accertare l’illegittimità dell’occupazione a far data dal 17.11.2021, per la decadenza della dichiarazione di pubblica utilità del 16.11.2016 e per la condanna dell’ente al risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali.

L’amministrazione aveva proceduto all’immissione nel possesso dei beni il 16.11.2016 senza emettere il decreto di esproprio entro il termine legale di cinque anni, rendendo illegittima la successiva occupazione. Un accordo preliminare di cessione volontaria del 12.05.2016 non era stato prodotto in giudizio né perfezionato. Il Comune si è costituito sostenendo la natura definitiva del preliminare e l’accettazione piena dell’indennità da parte dei proprietari, che avrebbero poi rifiutato la stipula della cessione.

La Motivazione della Corte

Il Collegio esclude preliminarmente che si possa valorizzare la conclusione di un contratto preliminare di cessione bonaria. La cessione volontaria in corso di espropriazione si configura solo in presenza di un negozio con forma scritta ad substantiam, stipulato dal rappresentante legale dell’amministrazione e dall’espropriato, contenente l’enunciazione degli elementi essenziali. Il perfezionamento non può ricavarsi da altri atti, benché sottoscritti dai proprietari, né per comportamenti concludenti come l’immissione nel possesso e il pagamento del prezzo.

Pertanto l’eventuale accordo non poteva ritenersi concluso per effetto della sola offerta dell’indennità provvisoria e della correlata accettazione. Alla definitività del consenso difetta l’esternazione in modo diretto della volontà negoziale mediante un unico atto sottoscritto da entrambe le parti. La comunicazione della misura dell’indennità seguita da manifestazione di disponibilità non ha contenuto volitivo, ma solo conoscitivo.

Passando alla domanda principale, il Tribunale richiama il divieto del Primo Protocollo addizionale della Convenzione europea dei diritti dell’uomo: l’irreversibile trasformazione del suolo per la realizzazione di un’opera pubblica non determina il trasferimento della proprietà, né impedisce la restituzione dell’area. L’art. 42 bis T.U.E. va interpretato nel senso che non è possibile condannare l’amministrazione alla restituzione sic et simpliciter in assenza di un giudicato restitutorio, dovendosi previamente concedere un congruo termine per decidere se restituire o acquisire.

Nel caso concreto l’opera è stata realizzata e l’occupazione non è mai cessata, nonostante l’inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità. Il Comune ha l’obbligo giuridico di far venir meno l’occupazione sine titulo, con una triplice alternativa: accordo transattivo, restituzione previa riduzione in pristino, oppure acquisizione autoritativa. Il Tribunale assegna il termine perentorio di centoventi giorni per determinarsi.

Quanto alle pretese indennitarie e risarcitorie, il Collegio rileva il parziale difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario, ivi incluse le somme dovute per il periodo di occupazione senza titolo nella misura del cinque per cento annuo del valore venale. Spetta al giudice ordinario il vaglio sull’ammontare e sulla sufficienza delle somme già corrisposte.