Occupazione sine titulo e obbligo di restituzione o acquisizione sanante (TAR Campania n. 1293 del 16.07.2025)

Principi di diritto (Massima)
Venuta meno la dichiarazione di pubblica utilità e in assenza di un titolo valido ed efficace idoneo al trasferimento della proprietà (decreto di esproprio, contratto o provvedimento di acquisizione sanante), l’apprensione del fondo e la sua irreversibile trasformazione da parte dell’amministrazione integrano un illecito permanente. Espunto dall’ordinamento l’istituto dell’occupazione acquisitiva in ragione del contrasto con l’art. 1 del protocollo addizionale alla CEDU, l’unico strumento di regolarizzazione, in alternativa alla restituzione, è l’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001, che non sana il pregresso illecito ma acquisisce il bene con effetti ex nunc. La pubblica amministrazione è pertanto tenuta a restituire l’immobile previa riduzione in pristino, ovvero ad acquisirlo autoritativamente corrispondendo indennizzo e risarcimento, salvo un accordo transattivo di natura negoziale.

Il Fatto

La ricorrente, proprietaria di terreni occupati dal Comune, agisce per ottenere la restituzione degli immobili illegittimamente detenuti, previo ripristino dei luoghi, oltre al risarcimento del danno da occupazione sine titulo. I danti causa avevano già ottenuto dal giudice ordinario una condanna risarcitoria limitata al danno da occupazione, quantificato applicando in via analogica il criterio del 5% annuo sul valore venale.

In secondo grado la Corte di Appello ha accolto il difetto di giurisdizione, ritenendo che l’apprensione derivasse da un decreto di occupazione d’urgenza, sia pur travolto dalla sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità. Riassunto il giudizio davanti al TAR e dichiarato perento il ricorso, la domanda è stata riproposta, persistendo l’interesse: al 31 luglio 2006 i beni erano irreversibilmente trasformati ma non era stato emanato alcun decreto di esproprio. Il Comune, ritualmente intimato, non si è costituito.

La Motivazione della Corte

Il Collegio accoglie il ricorso. Venuta meno la dichiarazione di pubblica utilità, è venuto meno il potere ablatorio e difetta un titolo valido idoneo al trasferimento della proprietà. L’apprensione e l’irreversibile trasformazione del fondo si connotano dunque come comportamenti permanenti di natura illecita, non sussistendo alcun titolo legittimante l’esercizio del potere sul terreno.

Il Tribunale ribadisce che l’occupazione acquisitiva è ormai espunta dall’ordinamento, per il contrasto con l’art. 1 del protocollo addizionale alla CEDU, al cui rispetto il legislatore è vincolato ex art. 117, comma 1, Cost. L’unica via per regolarizzare l’occupazione illegittima, in alternativa alla restituzione, è quella dell’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001, introdotto per colmare il vuoto normativo seguito alla sentenza costituzionale n. 293 dell’8 dicembre 2010: procedimento “semplificato” che non sana il pregresso illecito ma dispone l’acquisizione con effetti ex nunc.

Il richiamo è all’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 2 del 20 gennaio 2020: per le fattispecie dell’art. 42-bis l’illecito permanente viene meno nei casi ivi previsti (acquisizione o restituzione), salva la conclusione di un contratto traslativo di natura transattiva. Una rigorosa applicazione del principio di legalità esige una base legale certa per l’acquisto della proprietà in capo all’espropriante, individuata esclusivamente nel provvedimento di acquisizione sanante o in un contratto traslativo transattivo.

Ne deriva, in capo all’ente, un obbligo giuridico di far cessare l’occupazione sine titulo e una triplice alternativa: stipulare un accordo transattivo; restituire i terreni previa riduzione in pristino; oppure acquisirli autoritativamente ex art. 42-bis. In quest’ultimo caso il Comune dovrà corrispondere un indennizzo pari al valore venale dei terreni al momento dell’adozione del provvedimento, oltre il 10% per il danno non patrimoniale, e il risarcimento per l’occupazione illegittima nella misura dell’interesse del 5% sul valore venale, con detrazione di quanto già corrisposto a titolo di indennità, secondo gli artt. 1993 e 1194 c.c.

Ai sensi dell’art. 34, comma 1, lett. c), c.p.a., il TAR fissa in centoventi giorni dalla comunicazione o notificazione il termine entro cui l’ente deve determinarsi, con notifica e trascrizione dell’eventuale provvedimento di acquisizione e comunicazione alla Corte dei Conti. Il ricorso è accolto nei termini indicati; le spese seguono la soccombenza.