Offerta tecnica incompleta nel piano trasporti e inammissibilità in gara (Cons. Stato n. 6148 del 30.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nelle gare pubbliche l’ammissibilità dell’offerta tecnica presuppone che essa, oltre a non contrastare con il capitolato speciale d’appalto, preveda specificamente le prestazioni che la lex specialis ha inteso richiamare nell’offerta di gara, a pena di esclusione. Il capitolato di norma delinea le prestazioni a fini esecutivi, quali contenuti del futuro rapporto contrattuale, mentre il disciplinare fissa le regole del procedimento di selezione; ciò non esclude che singole prestazioni del capitolato siano richieste in gara con maggiore stringenza. L’omissione integrale del piano di trasporto per alcune località di esecuzione del servizio integra un’inammissibilità dell’offerta, perché questa non è interpretabile in conformità al capitolato. Non opera, in tal caso, la regola ermeneutica di conservazione degli effetti di cui all’art. 1367 cod. civ., né il favor partecipationis, poiché manca il presupposto di un’offerta solo implicitamente difforme.

Il Fatto

Il Comune di Arona e il Comune di Verbania hanno indetto una procedura aperta, ad unico lotto, per l’affidamento del servizio di ristorazione scolastica e affini. La gara è stata aggiudicata a un operatore economico risultato primo in graduatoria. Il gestore uscente, classificatosi secondo, ha impugnato l’aggiudicazione davanti al TAR Piemonte, deducendo l’incompletezza dell’offerta tecnica dell’aggiudicataria.

Il Tribunale ha accolto il ricorso, ha annullato l’aggiudicazione e ha dichiarato l’inefficacia del contratto ove stipulato. L’aggiudicataria ha proposto appello, sostenendo che la sentenza avrebbe fatto assurgere a parametro di legittimità dell’offerta le previsioni del capitolato speciale, anziché la puntuale norma dell’art. 16 del disciplinare, ed avrebbe enucleato un contrasto inesistente tra offerta tecnica e capitolato.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato muove dall’art. 16 del disciplinare di gara, che fissava il contenuto dell’offerta tecnica a pena di inammissibilità e richiedeva, per il criterio C1, un piano di trasporto per le scuole e per il servizio pasti a domicilio. L’appellante leggeva la clausola in senso strettamente letterale, escludendo le strutture afferenti al Centro di Assistenza Diurno, e ne ricostruiva la ratio sulla prossimità del centro al luogo di produzione dei pasti e sulla marginalità delle prestazioni.

L’operazione ermeneutica non convince la Sezione per due ragioni. Sul piano letterale, l’art. 16, lett. a) impone di modulare la relazione tecnica secondo gli elementi di valutazione qualitativa, che operano insieme come criteri di punteggio e come parametri di completezza dell’offerta. Sul piano sistematico, il riferimento al servizio pasti a domicilio non è interpretabile prescindendo dalla logistica prescritta dall’art. 7 del capitolato speciale, che indica espressamente il Centro Assistenza Diurno, l’appartamento destinato al progetto “dopo di noi” e l’ex Asilo Bottelli.

La Corte distingue quindi la questione dei requisiti di esecuzione da quella della completezza dell’offerta. La prima attiene al possesso di requisiti particolari in capo all’operatore e alla stipulazione del contratto; la seconda riguarda la proposta contrattuale e la sua valutazione in termini di ammissibilità. Di norma le prestazioni del capitolato rilevano solo in fase esecutiva, ma per alcune di esse la lex specialis può prevederne la necessaria indicazione in gara, a pena di esclusione.

Viene confermata la giurisprudenza della Sezione secondo cui le offerte prive di espliciti elementi di difformità si interpretano come conformi al capitolato, in ossequio al principio del risultato e al favor partecipationis (Cons. Stato, V, n. 1857/2025). Tale regola non si applica però al caso concreto: l’offerta dell’appellante è priva del piano di trasporto per tutte le località da servire e l’omissione è integrale, non una difformità implicita. L’inammissibilità dell’offerta è quindi confermata.

Il rigetto del secondo motivo assorbe le altre censure, divenute improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse, poiché il loro accoglimento non eviterebbe la definitiva esclusione dalla gara. Restano assorbiti i motivi riproposti dalla parte appellata ai sensi dell’art. 101, comma 2, cod. proc. amm. L’appello è respinto, con conferma dell’annullamento dell’aggiudicazione e delle statuizioni sull’inefficacia del contratto.