Verifica anomalia nelle concessioni: istruttoria sul costo delle visite guidate (Cons. Stato n. 6149 del 30.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nelle concessioni di servizi il giudizio di anomalia dell’offerta, pur caratterizzato da ampia discrezionalità tecnica per la componente prognostica sull’andamento della gestione, presuppone un’istruttoria adeguata. Il trasferimento del rischio operativo al concessionario non giustifica la sottostima preventiva dei costi, né consente di prescindere dalla verifica che tutte le prestazioni offerte trovino copertura economica nel piano economico-finanziario. Ove la stazione appaltante abbia omesso di approfondire modalità organizzative, figure professionali e imputazione dei costi di un segmento del servizio, il giudice non può sostituirsi a essa dichiarando l’anomalia o l’esclusione, ma deve annullare l’aggiudicazione e disporre la riedizione del subprocedimento.

Il Fatto

Un Istituto del Ministero della cultura ha indetto una gara aperta per l’affidamento in concessione, per cinque anni, dei servizi museali integrati presso due complessi monumentali, con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Il costo della manodopera, ai sensi dell’art. 41, comma 13, d.lgs. n. 36/2023, era stato stimato in una somma annua e in un totale quinquennale secondo il CCNL Multiservizi.

All’esito della verifica di anomalia, l’amministrazione ha aggiudicato la concessione a un raggruppamento. La seconda classificata, concessionaria uscente, ha impugnato l’aggiudicazione innanzi al TAR Lazio, deducendo l’omessa considerazione del costo del personale addetto alle visite guidate. Il TAR ha respinto il ricorso; la seconda graduata ha proposto appello, lamentando tra l’altro che il primo giudice avesse valorizzato giustificazioni mai sottoposte alla stazione appaltante.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato ricostruisce in via preliminare la natura del giudizio di anomalia nelle concessioni. La verifica di sostenibilità del piano economico-finanziario ex art. 185 d.lgs. n. 36/2023 e il giudizio ex art. 110 del medesimo decreto restano procedimenti distinti e autonomi: il primo attiene all’equilibrio dell’operazione e all’allocazione del rischio, il secondo alla congruità e attendibilità delle componenti economiche. L’applicabilità della disciplina dell’anomalia alle concessioni è ormai pacifica, in forza della previsione generale dell’art. 13, comma 1, d.lgs. n. 36/2023.

La Corte ribadisce che nei servizi pubblici in concessione la verifica ha margini di opinabilità tecnica ampi, per la componente prognostica sulla domanda. Tuttavia il trasferimento del rischio operativo non legittima la sottostima preventiva dei costi: il piano deve dimostrare la concreta capacità dell’operatore di eseguire tutte le prestazioni offerte per l’intera durata, senza potersi fondare sulla forza economica dell’operatore nel mercato.

Su queste basi il Collegio ritiene viziata la sentenza di primo grado. Il contraddittorio nel subprocedimento di anomalia si era concentrato quasi esclusivamente sulla componente dei ricavi, con richieste di chiarimenti sui maggiori introiti prospettati per biglietteria, bookshop, audioguide, prenotazioni, visite guidate e laboratori. Il RUP non ha invece chiesto delucidazioni sulle modalità organizzative del servizio di visite guidate, sulle figure professionali destinate a eseguirlo, sull’imputazione dei relativi costi e sulla loro incidenza sull’equilibrio complessivo. Eppure proprio quel segmento costituiva il nucleo delle contestazioni di prime cure.

Il primo giudice ha respinto le censure valorizzando le difese svolte solo in causa dalla controinteressata: l’impiego di professionisti titolari di partita IVA, la ricomprensione dei compensi nella voce relativa a call center e prenotazioni online, la compatibilità con l’equilibrio del piano. Tali difese, osserva la Corte, non risultano mai essere state oggetto del giudizio tecnico demandato al RUP, con conseguente impossibilità del sindacato sostitutivo del giudice.

Il Collegio non accoglie però la richiesta di immediata esclusione dell’aggiudicataria. La violazione dell’art. 110 d.lgs. n. 36/2023 presuppone un accertamento tecnico che l’amministrazione non ha ancora compiuto sull’effettivo inquadramento delle figure e sulla collocazione dei costi; manca pertanto la prova dei minimi salariali retributivi. Parimenti non si configura, allo stato, una modifica dell’offerta, emergendo piuttosto una possibile divergenza tra offerta tecnica e ricostruzione difensiva, da approfondire in sede amministrativa. Quanto alla clausola sociale, la Corte ne conferma la lettura elastica, non imponendo l’assunzione automatica di tutto il personale uscente, ma precisa che, ove emerga la necessità di nuove assunzioni per le visite guidate, va assicurata priorità al riassorbimento delle corrispondenti figure professionali impiegate dal gestore uscente.

L’appello è quindi accolto nei limiti indicati: annullamento dell’aggiudicazione con obbligo di rinnovare integralmente il giudizio di verifica dell’equilibrio economico-finanziario, estendendo l’istruttoria alle modalità organizzative del servizio didattico, alle figure impiegate, alla corretta imputazione delle voci di costo, alla coerenza tra offerta tecnica, modello dichiarato e clausola sociale, e all’effettiva sostenibilità dell’offerta. Le spese del doppio grado sono compensate.