Appalti pubblici, requisiti cumulativi dell’organismo di diritto pubblico e decadenza ex art. (Cass. civ. Sez. I n. 24584 del 05.09.2025)

Principi di diritto (Massima)
La qualifica di organismo di diritto pubblico postula il possesso cumulativo di tre requisiti: il requisito personalistico, quello dell’influenza pubblica dominante e quello finalistico o teleologico. L’assenza di una sola di tali condizioni esclude l’assoggettamento del soggetto formalmente privato alla disciplina dell’evidenza pubblica. I tre criteri interni al requisito teleologico, ovvero l’assenza di concorrenza, il mancato perseguimento dello scopo di lucro e la non assunzione dei rischi d’impresa, operano invece in via alternativa. Nel giudizio di legittimità, il ricorrente che censuri la qualificazione compiuta dal giudice di merito deve trascrivere, almeno per stralcio, il contenuto del documento su cui fonda la censura e confutare la sussistenza di tutti i requisiti, non essendo sufficiente addossare alla controparte la prova contraria. Il termine di decadenza di sessanta giorni per la proposizione della domanda giudiziale, previsto dall’art. 33 del D.M. n. 145 del 2000, non è stato abrogato, né espressamente né implicitamente, dalla sopravvenuta disciplina dell’accordo bonario.

Il Fatto

Una società appaltatrice aveva partecipato a una licitazione privata indetta nel 2006 da un ente fieristico per la realizzazione di padiglioni espositivi. I lavori, consegnati in agosto, venivano sospesi in settembre per consentire lo svolgimento di una manifestazione fieristica, benché il calendario contrattuale prevedesse quella sospensione solo a partire da ottobre. Il Consorzio appaltatore si scioglieva dal contratto a fine novembre. La committente riconosceva per i lavori eseguiti una somma assai ridotta rispetto a quella richiesta dall’appaltatore, che domandava il risarcimento dei danni.

Presentata istanza di accordo bonario non conclusa, la committente accettava la risoluzione del contratto con lettera notificata il 5 aprile 2007. La domanda giudiziale veniva proposta il 18 giugno 2007, oltre il termine di sessanta giorni. Il Tribunale dichiarava improcedibile la domanda per decadenza; la Corte d’appello rigettava il gravame, confermando la decadenza e, nel merito, la legittimità della sospensione dei lavori. Il ricorrente ha proposto ricorso per cassazione articolato in nove motivi.

La Motivazione della Corte

La Corte affronta anzitutto la questione della natura della società committente. Il ricorrente sosteneva che la Corte territoriale avesse utilizzato uno statuto riferito a un ente non più esistente, frutto di un processo di privatizzazione, per qualificare la controparte come stazione appaltante. I motivi primo, secondo, terzo, quarto e nono sono però dichiarati inammissibili. Il ricorrente non aveva trascritto, neppure per stralcio, il contenuto della visura camerale su cui fondava la censura, e si era limitato ad affermare che spettava alla controparte dimostrare l’assenza dello scopo di lucro, senza confutare la sussistenza di tutti e tre i requisiti richiesti.

La Corte ricostruisce la nozione di organismo di diritto pubblico muovendo dalla matrice comunitaria, rilevando che la disciplina del d.lgs. n. 50 del 2016 non ha mutato i requisiti rispetto al previgente art. 3, comma 23, del d.lgs. n. 163 del 2006. Richiama la giurisprudenza delle Sezioni Unite n. 974 del 2023 e n. 1482 del 2022, oltre alla sentenza della Corte di giustizia sul caso Agorà del 2001, e ribadisce che i tre requisiti sono cumulativi, mentre i criteri del requisito teleologico sono alternativi. Osserva poi che la sentenza impugnata aveva qualificato la committente non già come organismo di diritto pubblico, bensì come stazione appaltante, nozione più ampia, e che la questione sollevata non attingeva la ratio della pronuncia.

Sul quarto motivo, la Corte esclude l’applicabilità dell’art. 1341 cod. civ. alle clausole vessatorie, trattandosi di disciplina di rango regolamentare e non di produzione pattizia. Rileva inoltre che nel contratto era prevista l’applicazione del capitolato generale, con conseguente operatività degli artt. 32 e 33 del D.M. n. 145 del 2000 a prescindere dalla qualifica soggettiva della committente.

I motivi quinto e sesto, relativi all’asserita abrogazione dell’art. 32 del D.M. n. 145 del 2000, sono dichiarati infondati. La Corte accerta che l’art. 256 del d.lgs. n. 163 del 2006 ha previsto l’abrogazione espressa di tale norma solo nella versione vigente dal 17 ottobre 2008, e non già dall’entrata in vigore del codice. L’art. 31-bis della legge n. 109 del 1994 era a sua volta già abrogato alla data della gara, essendo stata indetta la licitazione il 18 luglio 2006. La relativa disciplina dell’accordo bonario è transitata nell’art. 240 del d.lgs. n. 163 del 2006, di contenuto analogo.

Quanto alla decorrenza del termine, la Corte ritiene non verificatesi né l’ipotesi dell’accordo bonario né quella del collaudo, ricadendosi nell’art. 33, comma 2, del D.M. n. 145 del 2000. La lettera del 26 marzo 2007, notificata il 5 aprile, con cui la committente aveva accettato la risoluzione respingendo le richieste economiche, costituisce atto definitivo equiparabile alla comunicazione della stazione appaltante, decorrendo da esso il termine di decadenza. Tutti i restanti motivi di merito sono inammissibili, poiché la sentenza impugnata si fonda su due distinte rationes decidendi e la censura di una sola di esse non è sufficiente.