Regolamento contabilità statale tra delegificazione e riserva di legge (Corte dei Conti Sez. Riunite cons. n. 1 del 23.01.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il potere regolamentare del Governo non si consuma con il suo esercizio, ma permane solo fino a quando resta vigente la fonte primaria che lo attribuisce. Ne consegue che l’adozione di un regolamento governativo destinato a riscrivere la disciplina secondaria della contabilità di Stato e della tesoreria, in assenza di un’espressa e puntuale autorizzazione legislativa, solleva perplessità di legittimità, tanto più quando la fonte primaria di riferimento (il decreto-legge n. 73 del 2022) rinvii espressamente a un decreto ministeriale di natura regolamentare. Resta ferma l’ammissibilità dell’introduzione di norme di solo coordinamento tecnico, non necessariamente coperte da autorizzazione legislativa, purché non interferiscano con norme primarie. Gli interventi che eccedono il perimetro materiale della delegificazione dovrebbero essere ricondotti a una fonte di rango primario.

Il Fatto

Il Presidente della Corte dei conti ha convocato le Sezioni riunite in sede consultiva per rendere il parere su due schemi normativi connessi. Il primo è uno schema di decreto del Presidente della Repubblica di modifica del regolamento per l’amministrazione del patrimonio e la contabilità generale dello Stato, di cui al R.D. n. 827/1924, e del regolamento recante semplificazione e accelerazione delle procedure di spesa e contabili, di cui al d.P.R. n. 367/1994. Il secondo è uno schema di decreto ministeriale, adottato ex art. 17, comma 3, legge n. 400/1988, in attuazione degli artt. 55, commi 1 e 2, 67 e 68 R.D. n. 2440/1923 e dell’art. 5, comma 3-bis, legge n. 104/1991, come novellati dal decreto-legge n. 73/2022.

L’intervento mira ad adeguare la normativa secondaria alle innovazioni introdotte in materia di incassi e pagamenti pubblici, in vista del nuovo sistema informativo Re.Tes., operativo dal 1° gennaio 2025. Attesa l’identità di oggetto, le Sezioni riunite si esprimono unitariamente su entrambi i provvedimenti.

La Motivazione della Corte

La questione centrale riguarda il fondamento della fonte regolamentare. Il decreto-legge n. 73/2022 non contiene un’espressa attribuzione del potere nella forma del d.P.R. e rinvia, per la disciplina di dettaglio, al decreto ministeriale. Il precedente d.P.R. n. 367/1994 trovava copertura in una legge che fissava un termine ormai decorso, con la conseguenza che il potere regolamentare non può ritenersi ancora esercitabile su quella base. La Corte richiama l’orientamento del Consiglio di Stato (parere n. 03642/2010) e la giurisprudenza costituzionale (Corte cost. n. 127/1981; Corte cost. n. 16/1967) per affermare che sono ammesse solo norme di coordinamento tecnico.

Le Sezioni riunite escludono che il fondamento possa rinvenirsi nell’art. 17, comma 4-ter, legge n. 400/1988, il cui riordino ha valenza meramente ricognitiva e non copre obiettivi così complessi. Non convince neppure il richiamo all’art. 644 R.D. n. 827/1924, non indicato nel preambolo e riferibile a esigenze di coordinamento tecnico. Sotto il profilo sistematico, la Corte osserva che i regi decreti pre-repubblicani hanno qualificazione giuridica peculiare e possono rivestire rango legislativo, con il rischio di un’abrogazione di norme primarie a opera di fonte secondaria.

Sul merito, emergono rilievi sulla sostituzione del capitolo con l’unità elementare di bilancio, operata in anticipo rispetto alla sperimentazione in corso e in potenziale frizione con l’art. 25, comma 2-bis, legge n. 196/2009. La Corte segnala inoltre l’esigenza di circoscrivere la riduzione dell’impegno alle ipotesi di modifica dei presupposti assunti a favore dei beneficiari e di chiarire il rapporto tra cronoprogramma e titolo giuridico, evitando che l’esecuzione di una legge in vigore dipenda dall’impegno ad esigibilità, con possibili profili di contrasto con l’art. 81, terzo comma, Cost.

Quanto alla disciplina degli agenti contabili, della resa del conto e del giudizio di conto, la revisione appare necessariamente parziale e, per alcuni articoli, eccedente rispetto al perimetro della delegificazione, con il rischio di un risultato distonico rispetto all’esigenza di un ammodernamento esaustivo. In conclusione, la Corte suggerisce di affidare la disciplina degli ambiti ulteriori a una fonte di rango primario e, per la restante parte, di delimitare l’intervento alla sola materia dei pagamenti di cassa.