Parere sfavorevole per carenze motivazionali sull’acquisto di partecipazione indiretta (Corte dei Conti Sez. contr. Lombardia n. 196 del 09.07.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il controllo preventivo della Corte dei conti sugli atti deliberativi di acquisizione di partecipazioni societarie, dirette o indirette, previsto dall’art. 5, comma 3, del d.lgs. n. 175/2016, ha per oggetto la motivazione del provvedimento e non si esaurisce nella verifica della sostenibilità finanziaria. Esso impone all’amministrazione un onere di motivazione analitica circa la convenienza economica dell’operazione e l’analisi comparativa tra gestione diretta o in house e affidamento esternalizzato del servizio. La mancanza di un quadro economico di raffronto rispetto all’ipotesi dell’esternalizzazione, in particolare quando l’acquisizione è dichiaratamente preordinata all’affidamento del servizio, integra una carenza motivazionale assorbente degli ulteriori profili di censura e giustifica il parere sfavorevole. Il controllo non si estende, in questa sede, alla coerenza dell’operazione con lo statuto della società o alla sussistenza del controllo analogo, profili che restano estranei al giudizio demandato alla Sezione.

Il Fatto

Un comune socio di una società in house attiva nel servizio idrico integrato sottopone al controllo preventivo la deliberazione consiliare con cui autorizza l’acquisizione di una partecipazione indiretta in una società operante nella gestione dei rifiuti, per il tramite della holding partecipata. L’operazione, promossa dalla holding, mira all’aggregazione delle gestioni in house dei rifiuti in più zone dell’area metropolitana milanese e si accompagna a una pluralità di allegati: elementi di scenario regolatorio, piano industriale, relazioni di valutazione del capitale economico, pareri di congruità finanziaria, benchmark territoriale, statuto e patto parasociale.

Nel medesimo arco temporale pervengono alla Sezione le richieste di parere di oltre cinquanta comuni sulle rispettive deliberazioni di acquisizione della stessa partecipazione indiretta. L’unitarietà dell’operazione e della documentazione induce il magistrato istruttore a chiederne la trattazione collegiale congiunta. La questione sottoposta al collegio riguarda la sufficienza della motivazione della deliberazione comunale rispetto ai parametri di legge.

La Motivazione della Corte

La Sezione muove dalla qualificazione del controllo: si tratta di una peculiare attività di controllo di cui il legislatore individua tempi, parametri ed esiti, che ha per oggetto l’atto deliberativo di acquisizione e si indirizza alla motivazione del provvedimento. Il parametro normativo di riferimento è l’art. 5, comma 1, del d.lgs. n. 175/2016, che esige una motivazione analitica sulle ragioni e finalità della scelta, anche sul piano della convenienza economica e della sostenibilità finanziaria, nonché sulla scelta di gestione diretta o esternalizzata del servizio.

Sul piano fattuale, la Corte rileva che l’acquisizione non prevede il contestuale affidamento del servizio di gestione dei rifiuti secondo il modulo dell’in house a cascata. Il piano industriale allegato, tuttavia, prefigura un’espansione rilevante dei comuni soci e dei servizi gestiti già a partire dal 2026, in una prospettiva decennale. Emerge inoltre che la quota di partecipazione della holding è prevista in crescita per effetto di nuovi conferimenti, in attuazione di un Accordo di Investimento non allegato e perciò non noto alla Sezione, richiamato anche dal patto parasociale.

La Corte ritiene che questi profili non siano decisivi in questa sede: la coerenza dell’operazione con lo statuto della holding, la sussistenza del controllo analogo a cascata, contestata in giudizio, e il potenziale attrito con l’art. 20, comma 2, lettera c, del d.lgs. n. 175/2016 restano estranei al giudizio demandato alla Sezione. Il thema decidendum si concentra sulle carenze motivazionali in ordine ai parametri della convenienza economica e dell’analisi dell’alternativa tra gestione diretta o esternalizzata.

Su questo punto la Sezione conferma il proprio orientamento: l’onere di motivazione analitica non è soddisfatto quando manca del tutto una valutazione comparativa di carattere quantitativo tra il modello in house e l’acquisto del servizio sul mercato. Nel provvedimento in esame manca un quadro economico di confronto rispetto all’esternalizzazione e difetta una valutazione comparativa dei costi del servizio da gestire in house rispetto ai costi attuali o ai costi stimati di un progetto da porre a base di gara. La recente pronuncia della Sezione ha già ritenuto insuperabili e assorbenti carenze analoghe, e a nulla vale che l’affidamento del servizio non sia contestuale all’acquisizione, essendo questa dichiaratamente preordinata alla razionalizzazione delle gestioni e alla previsione implicita dell’affidamento già dal 2026.

Neppure nel punto specifico dedicato alle ragioni economiche della scelta, né negli allegati, la Sezione rinviene elementi di valutazione della convenienza della futura gestione in house rispetto alla gestione attuale o a un confronto con l’esternalizzazione. Le carenze motivazionali sono pertanto assorbenti di ogni altro profilo e conducono a un parere sfavorevole sulla deliberazione sottoposta a controllo.