Atto di acquisizione di partecipazione indiretta: carenze motivazionali su convenienza economica (Corte dei Conti Sez. contr. Lombardia n. 248 del 25.07.2025)

Principi di diritto (Massima)
L’atto deliberativo di acquisizione di una partecipazione societaria, diretta o indiretta, è sottoposto al controllo preventivo della Corte dei conti ai sensi dell’art. 5, comma 3, del d.lgs. 19 agosto 2016, n. 175, che ne individua tempi, parametri ed esiti. Il controllo ha ad oggetto la motivazione dell’atto e impone all’amministrazione un onere di motivazione analitica anche in ordine alla convenienza economica della scelta e all’analisi dell’alternativa tra gestione diretta o esternalizzata del servizio. Non è sufficiente che l’affidamento del servizio non sia contestuale all’acquisizione: se la partecipazione è dichiaratamente preordinata alla gestione in house, occorre un quadro economico di raffronto tra i costi della futura gestione e quelli della gestione attuale o di un ipotetico progetto posto a base di gara. La carenza di tale valutazione comparativa è assorbente degli ulteriori profili critici e giustifica il parere sfavorevole.

Il Fatto

Un comune sottopone al controllo preventivo della Sezione regionale di controllo per la Lombardia la deliberazione consiliare con cui autorizza l’acquisizione di una partecipazione indiretta in una società attiva nel servizio di igiene urbana, tramite la società holding che gestisce il servizio idrico integrato di cui il comune è socio.

L’operazione, promossa dalla holding, mira all’aggregazione delle gestioni in house dei rifiuti in cinque delle sette zone omogenee dell’area metropolitana milanese, con l’acquisizione del 20 per cento del capitale della società di igiene urbana e una crescita prevista della quota al 38 per cento dal 2027 per effetto di nuovi conferimenti. Sulla stessa operazione erano già pervenute numerose richieste di parere, trattate nella medesima adunanza per l’unità dell’operazione e della documentazione allegata.

La Motivazione della Corte

La Sezione ricorda che il controllo in questione costituisce una peculiare attività di controllo i cui tempi, parametri di riferimento ed esiti sono individuati dal legislatore, come chiarito dalle Sezioni riunite in sede di controllo, deliberazione n. 16/SSRRCO/2022/QMIG del 3 novembre 2022. L’oggetto del controllo è l’atto deliberativo di acquisizione e l’esame si indirizza alla motivazione del provvedimento.

Nel caso esaminato, la Corte rileva che l’acquisizione della partecipazione indiretta è dichiaratamente preordinata alla razionalizzazione delle gestioni e alla riduzione delle società in house attive nel settore dei rifiuti, con la previsione implicita ma chiara dell’affidamento del servizio già nel 2026 da parte di diciotto comuni e di ulteriori cinque nel 2027, in una prospettiva decennale di crescita fino a circa 700.000 abitanti serviti nel 2035.

Il parametro applicato è l’art. 5, comma 1, del d.lgs. n. 175/2016, che esige la motivazione analitica in ordine alle ragioni e finalità che giustificano la scelta, anche sotto il profilo della convenienza economica e della sostenibilità finanziaria, nonché alla scelta tra gestione diretta o esternalizzata del servizio. La Sezione richiama il proprio consolidato orientamento, secondo cui l’onere di motivazione analitica non è soddisfatto quando manca del tutto una valutazione comparativa di carattere quantitativo del modello in house rispetto all’esternalizzazione tramite acquisto sul mercato.

Nel provvedimento in esame spicca l’assenza di un quadro economico di confronto rispetto all’ipotesi di esternalizzazione e difetta una valutazione comparativa, anche di sintesi, tra i costi del servizio da gestire in house e i costi sostenuti con i gestori attuali o stimati per un ipotetico progetto da porre a base di gara. Né tale raffronto è rinvenibile negli allegati.

La Sezione conferma l’orientamento con la recente deliberazione n. 130/2025/PASP del 3 giugno 2025, che ha ritenuto assorbenti le carenze motivazionali in ordine a convenienza economica, sostenibilità finanziaria e analisi dell’alternativa tra gestione diretta o esternalizzata. Restano assorbiti gli ulteriori profili critici, tra cui la coerenza dell’operazione con lo statuto della holding, la sussistenza del controllo analogo a cascata, contestata in giudizio, e il potenziale attrito con l’art. 20, comma 2, lettera c, del d.lgs. n. 175/2016. Su queste premesse la Corte esprime parere sfavorevole; qualora l’amministrazione intenda procedere egualmente, è tenuta a motivare analiticamente le ragioni del discostamento, dandone pubblicità sul sito istituzionale e informandone la Sezione.