Payback dispositivi medici: gli atti regionali di quantificazione vanno impugnati davanti al giudice ordinario (TAR Lazio n. 12362 del 06.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’impugnazione dei provvedimenti regionali con i quali è quantificata e applicata la quota di ripiano per il superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici deve essere proposta davanti al giudice ordinario. Tale attività regionale, pur se formalmente estrinsecata in un atto amministrativo, ha natura meramente tecnico-contabile e ricognitiva, priva di alcun margine di discrezionalità: il tetto di spesa, la certificazione del suo superamento e le percentuali di ripiano sono già integralmente definiti da atti statali precedenti. Ne consegue che la situazione giuridica soggettiva del fornitore è di diritto soggettivo a contenuto patrimoniale, con conseguente difetto di giurisdizione del giudice amministrativo su tale segmento della controversia.

Il Fatto

Una società attiva nella distribuzione di dispositivi medici, che nel quadriennio 2015-2018 aveva rifornito enti del Servizio sanitario nazionale in Emilia-Romagna, impugnava davanti al TAR Lazio il decreto ministeriale di certificazione del superamento del tetto di spesa, le linee guida ministeriali e i conseguenti provvedimenti regionali con cui era stata quantificata la quota di ripiano a suo carico. Con successivi motivi aggiunti la società estendeva il gravame alla rideterminazione regionale della quota dovuta e all’avviso con cui la Regione dava atto della riduzione al 25% del contributo, introdotta dal d.l. n. 95 del 2025. La ricorrente deduceva plurimi profili di contrasto del meccanismo del payback con il diritto eurounitario e con parametri costituzionali e denunciava vizi propri degli atti amministrativi presupposti.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ripercorre il quadro normativo del payback sui dispositivi medici, introdotto dall’art. 9-ter del d.l. n. 78 del 2015 e successivamente modificato, evidenziando come la Corte costituzionale, con la sentenza n. 140 del 2024, abbia già dichiarato non fondate le questioni di legittimità costituzionale sollevate con riferimento agli artt. 3, 23, 41 e 53 Cost. In tale pronuncia la Consulta ha qualificato il payback come contributo solidaristico ragionevole e proporzionato, giustificato dall’esigenza di assicurare la sostenibilità del sistema sanitario, e ha ritenuto il criterio del fatturato non irragionevole quale parametro di riparto.

Sulle censure relative alla violazione del legittimo affidamento e della certezza del diritto, il TAR richiama il principio affermato dalla Consulta secondo cui le imprese erano consapevoli, fin dal 2015, dell’esistenza del meccanismo di tetto di spesa e del conseguente obbligo di ripiano in caso di sforamento. Il ritardo nella fissazione dei tetti regionali e nella certificazione dei superamenti non è idoneo a ingenerare una fondata aspettativa di non dover corrispondere il contributo, né la fissazione ex post del tetto integra di per sé illegittimità, in conformità al consolidato orientamento che ammette la legittimità di tetti retroagenti.

Quanto ai provvedimenti regionali, il Collegio affronta preliminarmente la questione di giurisdizione, richiamando la giurisprudenza della Sezione e delle Sezioni Unite della Cassazione. L’attività demandata alle regioni dal comma 9-bis dell’art. 9-ter consiste unicamente nella verifica della documentazione contabile, nella redazione dell’elenco delle aziende soggette al ripiano, nell’individuazione degli importi dovuti e nell’iscrizione a bilancio del credito. Si tratta di attività meramente tecnico-contabile, priva di discrezionalità, che si colloca “a valle” dell’esercizio del potere autoritativo già compiutamente esercitato a livello statale.

Il rapporto che si instaura tra Regione e fornitore è pertanto di natura paritaria e ha ad oggetto un diritto soggettivo a contenuto patrimoniale. La contestazione della corretta metodologia di calcolo del fatturato e della quota dovuta non investe l’esercizio di un potere autoritativo, ma attiene a un rapporto ormai parificato, radicato in una situazione giuridica di diritto soggettivo. Ne deriva la declaratoria di inammissibilità per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sull’impugnazione degli atti applicativi regionali, con rimessione al giudice ordinario ai sensi dell’art. 11, comma 2, c.p.a., mentre il ricorso introduttivo è respinto nel merito in quanto infondato.