Payback dispositivi medici: natura vincolata e non autoritativa dell’attività regionale (TAR Lazio n. 7991 del 04.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il meccanismo del c.d. payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018 costituisce un contributo solidaristico ragionevole e proporzionato, noto agli operatori del settore sin dall’entrata in vigore della disciplina che lo ha introdotto, con la conseguenza che non lede l’affidamento, la libertà di impresa né i principi eurounitari in materia di evidenza pubblica. I decreti ministeriali di certificazione del superamento del tetto di spesa e di adozione delle linee guida non presentano vizi di legittimità propri o derivati. I provvedimenti regionali che approvano gli elenchi delle aziende fornitrici e quantificano gli importi dovuti hanno natura meramente ricognitiva ed esecutiva di un’attività interamente vincolata, priva di margini di discrezionalità anche tecnica, e non implicano una spendita di potere autoritativo.

La relativa controversia ha ad oggetto un diritto soggettivo a contenuto patrimoniale e appartiene alla cognizione del giudice ordinario, con conseguente difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

Il Fatto

La società ricorrente, fornitrice di dispositivi medici, ha impugnato davanti al TAR Lazio il decreto del Ministro della salute 6 luglio 2022, recante la certificazione del superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici per gli anni 2015-2018, e il decreto del 6 ottobre 2022, recante l’adozione delle linee guida propedeutiche ai provvedimenti regionali di ripiano. Ha altresì impugnato l’accordo Governo-Regioni del 7 novembre 2019 che ha definito i tetti di spesa regionali nella misura del 4,4%. Con motivi aggiunti ha impugnato i decreti con cui diverse regioni hanno approvato gli elenchi delle aziende fornitrici soggette al ripiano, quantificando gli importi dovuti ai sensi dell’art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. n. 78/2015.

La società ha dedotto vizi propri dei provvedimenti, illegittimità costituzionale delle norme sul payback e violazione dei principi eurounitari del legittimo affidamento e della libertà di impresa, sostenendo che la fissazione retroattiva dei tetti avrebbe alterato l’equilibrio economico delle gare.

La Motivazione della Corte

Il Collegio, richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024 quale precedente conforme, ha respinto le censure relative all’illegittimità costituzionale dell’art. 9-ter d.l. n. 78/2015, rilevando che il meccanismo del payback è una misura ragionevole e proporzionata, volta a garantire la razionalizzazione della spesa sanitaria e a porre a carico delle imprese un contributo solidaristico giustificato dall’esigenza di assicurare la dotazione di dispositivi necessaria alla tutela della salute.

Quanto alla dedotta violazione dell’affidamento, il Tribunale ha evidenziato che il sistema del payback era sostanzialmente noto sin dal 2015, sia con riguardo alle quote di ripiano sia alla misura del concorso di ciascuna azienda. La fissazione del tetto regionale al 4,4% ha confermato per tutte le regioni la stessa misura del tetto nazionale, già conoscibile dagli operatori secondo l’ordinaria diligenza. Tali argomentazioni valgono anche per la dedotta violazione dei principi sanciti dalla CDFUE.

Il Collegio ha inoltre escluso che il payback alteri l’esito delle procedure di gara, operando esso ab externo sulla sfera patrimoniale complessiva dei fornitori e non incidendo né sull’entità della fornitura né sul prezzo finale. Ha infine ritenuto manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 77 Cost., sussistendo la comune natura finanziaria delle disposizioni.

Con riferimento ai motivi aggiunti, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione, qualificando l’attività regionale come meramente attuativo-esecutiva: le regioni si limitano a verificare la documentazione contabile, a compilare un elenco e a quantificare gli importi secondo percentuali già fissate dalla legge, senza alcun margine di discrezionalità anche tecnica. Si instaura così un rapporto obbligatorio di natura paritaria tra amministrazione e impresa, in cui la società è titolare di un diritto soggettivo al corretto calcolo dell’importo, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario, come da consolidata giurisprudenza delle Sezioni Unite. La causa può essere riassunta entro tre mesi dal passaggio in giudicato, con spese compensate per la complessità delle questioni.