Payback dispositivi medici: atti ministeriali legittimi, regionali al giudice ordinario (TAR Lazio n. 6293 del 07.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il meccanismo del c.d. payback sui dispositivi medici, come applicabile per gli anni 2015-2018, costituisce una misura ragionevole e proporzionata, non lesiva degli artt. 41 e 23 Cost., né del principio di irretroattività e di affidamento, conformemente alla sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024. La fissazione del tetto di spesa e la certificazione del suo superamento, operate con decreto ministeriale, sono atti di natura autoritativa la cui legittimità va valutata dal giudice amministrativo. Al contrario, i provvedimenti regionali che, in attuazione dell’art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. n. 78/2015, definiscono l’elenco delle aziende fornitrici e quantificano gli importi dovuti, non sono espressione di potere autoritativo, ma di attività meramente tecnico-ricognitiva, sicché la relativa controversia, involgente diritti soggettivi a contenuto patrimoniale, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.

Il Fatto

La società ricorrente, fornitrice di dispositivi medici al Servizio sanitario nazionale, impugnava dinanzi al TAR Lazio la determinazione della Regione autonoma della Sardegna con cui le veniva richiesto il pagamento di una somma a titolo di ripiano del superamento del tetto di spesa per gli anni 2015-2018, nonché i presupposti atti ministeriali di certificazione dello sforamento e le relative linee guida. La ricorrente contestava la legittimità dell’intero meccanismo del c.d. payback, deducendo, tra l’altro, la natura retroattiva della fissazione dei tetti, la lesione dell’affidamento e la violazione dei principi eurounitari in materia di evidenza pubblica.

La Motivazione della Corte

Il TAR richiama la ricostruzione normativa del payback sui dispositivi medici, rimarcando che l’obbligo di ripiano per le imprese fornitrici era già noto sin dal d.l. n. 78/2015, con quote crescenti nel tempo (40% per il 2015, 45% per il 2016, 50% per il 2017 e il 2018). Il Collegio evidenzia che la disciplina, rimasta a lungo inattuata, è stata resa operativa solo nel 2022 con i decreti ministeriali di certificazione e con le linee guida propedeutiche, seguiti dai provvedimenti regionali di recupero.

Il giudice amministrativo respinge le censure avverso gli atti ministeriali, conformandosi integralmente alla sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024 che ha dichiarato la disciplina del payback per il quadriennio 2015-2018 costituzionalmente legittima. In particolare, la misura è qualificata come contributo di solidarietà rispettoso della riserva di legge di cui all’art. 23 Cost., in quanto individua i soggetti obbligati e l’oggetto della prestazione. La Corte ha inoltre escluso la violazione del principio di irretroattività, poiché le imprese erano consapevoli fin dal 2015 dell’esistenza del tetto e del conseguente obbligo di ripiano in caso di sforamento.

Il TAR precisa che, contrariamente all’assunto della ricorrente, il payback non altera l’esito delle procedure di gara, operando ab externo sulla sfera patrimoniale complessiva dei fornitori e non sul contenuto dei singoli contratti. La società avrebbe dovuto, con l’ordinaria diligenza, considerare l’alea contrattuale derivante dalla previsione normativa. La possibilità che una parte del fatturato dovesse essere restituita a fini di compartecipazione alla spesa sanitaria era quindi prevedibile e non lede l’affidamento del fornitore.

Quanto ai provvedimenti regionali di recupero, il Collegio dichiara il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. L’attività demandata alle regioni dall’art. 9-ter, comma 9-bis, si riduce a una mera verifica tecnico-contabile e alla conseguente quantificazione dell’importo dovuto, senza alcun margine di discrezionalità. L’atto regionale, ancorché formalmente definito “provvedimento”, non implica una spendita di potere autoritativo, ma instaura un rapporto obbligatorio tra l’amministrazione e l’impresa, radicato “a valle” del potere esercitato dallo Stato. La relativa controversia, involgendo un diritto soggettivo patrimoniale, è devoluta al giudice ordinario, dinanzi al quale la causa potrà essere riassunta ai sensi dell’art. 11 c.p.a. Le spese sono integralmente compensate per la complessità della vicenda.