Payback dispositivi medici: atti regionali di ripiano devoluti al giudice ordinario (TAR Lazio n. 6297 del 07.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
La controversia relativa ai provvedimenti con cui le regioni definiscono l’elenco delle aziende fornitrici di dispositivi medici soggette al ripiano del superamento del tetto di spesa (c.d. payback) e quantificano gli importi dovuti, ai sensi dell’art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. n. 78/2015, non appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo. Tali atti, pur definiti “provvedimenti”, costituiscono esercizio di attività interamente vincolata e meramente ricognitiva, priva di qualsiasi margine di discrezionalità, che instaura un rapporto obbligatorio tra l’amministrazione e l’impresa. Ne consegue che la situazione giuridica azionata dal fornitore, volta a contestare il quantum debeatur, ha natura di diritto soggettivo a contenuto patrimoniale, la cui cognizione è devoluta al giudice ordinario. Il ricorso avverso i decreti ministeriali di certificazione del superamento del tetto e di adozione delle linee guida propedeutiche è invece infondato, non integrando il meccanismo di ripiano una lesione dell’affidamento o della libertà di iniziativa economica.

Il Fatto

Una società fornitrice di dispositivi medici ha impugnato davanti al TAR Lazio il decreto ministeriale del 6 luglio 2022, con cui è stato certificato il superamento del tetto di spesa per gli anni 2015-2018, il successivo decreto del 6 ottobre 2022 e l’Accordo del 2019 che ha definito i tetti regionali. Con motivi aggiunti, la società ha altresì gravato i numerosi provvedimenti con cui diverse regioni e province autonome hanno individuato le aziende soggette al ripiano e gli importi dovuti per ciascuna annualità. La ricorrente ha dedotto plurimi profili di illegittimità costituzionale della disciplina del payback e vizi propri degli atti impugnati, lamentando la lesione dell’affidamento e dell’equilibrio economico delle gare.

La Motivazione della Corte

Il collegio, richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, ha respinto i motivi del ricorso principale. Il meccanismo del payback, come applicato per il quadriennio 2015-2018, costituisce un contributo solidaristico ragionevole e proporzionato, volto a garantire l’equilibrio della spesa sanitaria e la tutela della salute. Il sistema era noto alle imprese sin dal 2015, sicché non sussiste alcuna violazione del principio di irretroattività o del legittimo affidamento, essendo il rischio di ripiano prevedibile ed esplicito nei suoi tratti essenziali fin dalla partecipazione alle procedure di gara.

Quanto ai ricorsi per motivi aggiunti, il TAR ne ha dichiarato l’inammissibilità per difetto di giurisdizione. L’attività demandata alle regioni e province autonome dal comma 9-bis dell’art. 9-ter citato ha natura meramente attuativo-esecutiva: consiste nella verifica tecnico-contabile dei fatturati e nella compilazione di elenchi riepilogativi, secondo criteri percentuali già fissati dalla legge. Questa attività è priva di qualsivoglia margine di discrezionalità, anche tecnica, e non implica una spendita di potere autoritativo.

Ne consegue che, a valle di tali atti, si instaura tra l’amministrazione e il fornitore un rapporto di natura obbligatoria, in cui l’impresa è titolare di un diritto soggettivo al corretto calcolo dell’importo dovuto. La contestazione del quantum debeatur, non essendo intermediata dall’esercizio di un potere discrezionale, radica la giurisdizione del giudice ordinario, secondo il criterio del petitum sostanziale.