Payback dispositivi medici: legittimo il ripiano 2015-2018, difetto di giurisdizione sugli atti (TAR Lazio n. 559 del 12.01.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il meccanismo del payback sui dispositivi medici per le annualità 2015-2018 è una misura ragionevole e proporzionata, espressione del bilanciamento legislativo tra tutela della salute e sostenibilità della spesa sanitaria, qualificabile come contributo solidaristico. Esso non viola la riserva di legge di cui all’art. 23 Cost., né il principio di irretroattività e di tutela dell’affidamento, poiché le imprese conoscevano dal 2015 l’esistenza del tetto di spesa e l’obbligo di ripiano in caso di sforamento. Il meccanismo non incide sul contenuto dei singoli contratti pubblici né altera l’esito delle gare, operando ab externo sulla sfera patrimoniale in proporzione al fatturato realizzato con il SSN. Il provvedimento regionale che quantifica gli importi dovuti è atto di attività vincolata e tecnico-contabile, involgente un diritto soggettivo; su di esso sussiste il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

Il Fatto

Una società fornitrice di dispositivi medici ha impugnato il decreto del Ministro della Salute del 6 luglio 2022, adottato di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, recante la certificazione del superamento del tetto di spesa per dispositivi medici a livello nazionale e regionale per gli anni 2015-2018, e il successivo decreto del 6 ottobre 2022 sulle linee guida per i provvedimenti regionali di ripiano.

Ha impugnato altresì l’Accordo tra Governo, Regioni e Province autonome del 7 novembre 2019, la circolare ministeriale del 29 luglio 2019 n. 22413 e il provvedimento di recupero emesso dalla Regione. Il ricorso è fondato, tra l’altro, su censure di illegittimità costituzionale e di incompatibilità con i principi euro-unitari. Si sono costituiti lo Stato, la Regione e la Provincia autonoma per chiedere il rigetto.

La Motivazione della Corte

Il Collegio richiama, ai sensi dell’art. 74 c.p.a., la propria giurisprudenza sul meccanismo del payback per le annualità 2015-2018, non appellata. Su tali premesse affronta le censure di illegittimità costituzionale: la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024 ha qualificato il payback come contributo solidaristico, escludendo la violazione dell’art. 23 Cost., poiché la disciplina contiene tutti gli elementi richiesti dalla riserva di legge — soggetti, oggetto, misura e procedura.

La stessa Corte ha escluso la violazione del principio di irretroattività e dell’affidamento. Le imprese sapevano dal 2015 dell’esistenza del tetto di spesa e dell’obbligo di ripiano in caso di sforamento; il comma 9-bis introdotto nel 2022 ha solo reso operative procedure già previste. Le argomentazioni valgono anche per le dedotte violazioni dei principi della Carta dei diritti fondamentali dell’UE.

Quanto all’affidamento e alle tempistiche, il tetto nazionale del 4,4% era noto dal 2014 e costituiva parametro di riferimento per gli operatori; la conferma per le Regioni nel 2019 non ha introdotto elementi imprevedibili. Il meccanismo era chiaro nei tratti essenziali sin dal 2015, sicché le imprese dovevano considerare l’alea derivante dal possibile sforamento dei tetti.

Infondate anche le censure di incompatibilità con la normativa europea in materia di contratti pubblici e concorrenza. Il payback non incide sul contenuto dei singoli contratti né altera l’esito delle gare, operando ab externo sulla sfera patrimoniale complessiva in proporzione al fatturato realizzato con il SSN. Non è dimostrato che il meccanismo abbia reso le offerte non remunerative o compresso i margini di utile. Non ricorrono i presupposti per il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia.

Le censure di difetto di istruttoria e motivazione, riferite all’utilizzo dei dati del modello CE (voce BA0210), alla mancata distinzione tra costi di beni e servizi e al calcolo al lordo dell’IVA, non colgono nel segno. I decreti hanno legittimamente individuato criteri uniformi; l’onere di corretta contabilizzazione dei costi accessori grava sulle imprese; il riferimento al fatturato al lordo dell’IVA è coerente con il costo effettivo sostenuto dal SSN.

Quanto al provvedimento regionale che individua le aziende fornitrici e gli importi dovuti, esso recepisce dati contabili e svolge operazioni meramente matematiche, in attuazione delle disposizioni legislative e dei decreti ministeriali, senza margine di discrezionalità. È attività vincolata e tecnico-contabile, che dà luogo a un rapporto obbligatorio di natura patrimoniale involgente un diritto soggettivo. Trova applicazione l’orientamento della Corte di cassazione secondo cui appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario la controversia in cui la pubblica amministrazione eserciti attività vincolata (Cass., S.U., nn. 28429/2022, 8188/2022, 10089/2020). Su tale domanda va dichiarato il difetto di giurisdizione, con possibilità di riassunzione davanti al giudice ordinario ai sensi dell’art. 11 c.p.a. Il ricorso è respinto e le spese compensate.