Pianificazione urbanistica e affievolimento dell’aspettativa edificatoria privata (TAR Emilia-Romagna n. 299 del 04.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
Le scelte di pianificazione urbanistica costituiscono espressione di ampia discrezionalità amministrativa e sono sindacabili dal giudice amministrativo entro i soli limiti esterni, per vizi procedimentali, errore di fatto, manifesta illogicità, irragionevolezza o contraddittorietà estrinseca. La precedente destinazione edificatoria di un’area non vincola il successivo esercizio del potere di piano e la motivazione delle scelte generali non richiede una puntuale giustificazione riferita a ogni singola particella. L’aspettativa alla conservazione della disciplina più favorevole è, di regola, una mera aspettativa di fatto, recessiva rispetto al nuovo assetto pianificatorio, salvo che la previsione previgente abbia trovato concretizzazione in strumenti attuativi approvati o convenzionati o in altre situazioni idonee a differenziare la posizione del privato. La classificazione conformativa impressa dal piano non ha natura ablativa o espropriativa e non impone all’Amministrazione la ricerca di soluzioni intermedie corrispondenti all’interesse privato.

Il Fatto

La società ricorrente ha impugnato, nei limiti del proprio interesse, la deliberazione del Consiglio comunale con cui è stato adottato il Piano urbanistico generale, unitamente all’elaborato recante le proposte di controdeduzione e alla relativa scheda di rigetto dell’osservazione presentata in sede procedimentale. Il ricorso, dapprima proposto in via straordinaria al Presidente della Repubblica, è stato trasposto in sede giurisdizionale a seguito dell’opposizione dell’ente locale.

Le aree di proprietà della società erano in precedenza connotate da vocazione edificatoria, risalente al PRG e poi confermata, con indici differenziati, dal RUE approvato nel 2011. Il nuovo piano ha confermato per alcuni mappali la classificazione come dotazione per il riequilibrio ecologico e ambientale e ha ricondotto altri mappali all’ambito agricolo di rilievo paesaggistico, azzerando la capacità edificatoria. Di qui la domanda di annullamento delle previsioni normative e cartografiche incidenti sul compendio.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale ha respinto il ricorso, definendo la controversia nel merito e ritenendo superfluo ogni profilo processuale collegato alla successiva approvazione del piano. Il primo motivo, con cui si denunciava il ricorso a formule astratte e stereotipate, è stato giudicato infondato. Il Collegio ha richiamato il consolidato indirizzo secondo cui le scelte di pianificazione urbanistica attengono alla complessiva configurazione degli assetti territoriali e sono sindacabili entro limiti esterni, non potendo il giudice sostituire proprie valutazioni a quelle dell’Amministrazione (Cons. Stato, sez. II, n. 456 del 2020; Cons. Stato, sez. IV, n. 6484 del 2018; Cons. Stato, sez. IV, n. 7977 del 2022; TAR Emilia-Romagna, Parma, n. 273 del 2025 e n. 453 del 2025).

Il difetto di istruttoria è stato escluso. La formazione del piano è stata preceduta dall’avvio del procedimento di adeguamento alla L.R. Emilia-Romagna n. 24 del 2017, dalla costituzione dell’Ufficio di Piano e dall’approvazione di criteri generali che hanno valorizzato il contenimento del consumo di suolo, la preservazione degli ecosistemi e il potenziamento dei corridoi ecologici. La scelta contestata è risultata coerente con le risultanze del Quadro conoscitivo diagnostico, che ha considerato la permeabilità dei suoli, la dotazione di alberature e la vulnerabilità alle ondate di calore. Per l’areale interessato il Comune ha evidenziato superfici permeabili, bassa densità volumetrica e una funzione di collegamento tra aree verdi, servizi e ambiti agricoli.

Il Collegio ha precisato che la prossimità a insediamenti esistenti e la precedente inclusione nel perimetro del territorio urbanizzato non impongono il riconoscimento di una destinazione edificatoria. All’interno dei tessuti urbanizzati la pianificazione può legittimamente perseguire il mantenimento delle componenti ecologiche residue, evitando l’ulteriore impermeabilizzazione di aree libere funzionali alla continuità ambientale. La controdeduzione all’osservazione, pur sintetica, individua un percorso logico intellegibile e congruente con gli obiettivi dichiarati dal piano, senza profili di manifesta irragionevolezza.

Anche il secondo motivo è stato respinto. La precedente attribuzione di capacità edificatoria non determina una posizione immutabile del proprietario, né un diritto alla conservazione della disciplina più favorevole: l’aspettativa alla non reformatio in peius delle destinazioni urbanistiche è una mera aspettativa di fatto. Una motivazione rafforzata è richiesta solo quando la previsione previgente abbia trovato concretizzazione in strumenti urbanistici attuativi approvati o convenzionati o in accordi qualificati. La D.I.A. del 2003, avente ad oggetto lo spostamento della rete fognaria comunale, aveva contenuto strumentale e preparatorio, non equivalente a un titolo edilizio per la costruzione dell’edificio. Le aree erano inoltre già state ricondotte a dotazioni per il riequilibrio ecologico-ambientale mediante variante al RUE del 2018/2020.

Il richiamo ai principi di proporzionalità e adeguatezza non ha condotto a diversa conclusione. La classificazione impressa dal piano ha natura conformativa della proprietà, non ablativa o espropriativa, ed è stata assunta in una valutazione complessiva del territorio. Ritenuta l’area funzionale alla rete ecologica urbana, il Comune non era tenuto ad attribuire un indice edificatorio ridotto né a individuare una soluzione intermedia. Il sindacato giurisdizionale verifica che la scelta non sia manifestamente incongrua, non potendo sostituirvi una diversa opzione urbanistica. Quanto ai mappali ricondotti all’ambito agricolo di rilievo paesaggistico, le censure non hanno offerto elementi tecnici sufficienti a dimostrare l’effettiva ricorrenza di un lotto intercluso, restando la scelta entro il margine di apprezzamento proprio della pianificazione generale.