Progressioni economiche nulle nel pubblico impiego e ripetizione dell’indebito (Cass. civ. Sez. Lavoro n. 10452 del 22.04.2025)

Principi di diritto (Massima)
Nel pubblico impiego contrattualizzato sono nulle le clausole della contrattazione collettiva integrativa che riconoscono trattamenti economici in contrasto con i vincoli di bilancio o con i criteri di selettività e meritocrazia fissati dalla contrattazione nazionale. L’atto dirigenziale applicativo non costituisce titolo idoneo a fondare in capo al dipendente una posizione giuridica soggettiva, con la conseguenza che la pubblica amministrazione è tenuta a ripristinare la legalità violata mediante la ripetizione delle somme corrisposte sine titulo. La buona fede del percipiente non esclude la ripetibilità dell’indebito oggettivo, rilevando solo sul piano della restituzione dei frutti e degli interessi. La speciale disciplina di irripetibilità di cui all’art. 4 del d.l. n. 16 del 2014 opera fino al 31 dicembre 2012, restando per il periodo successivo applicabile la regola generale dell’art. 2033 cod. civ.

Il Fatto

Alcuni dipendenti di un ente locale avevano ricevuto, per anni, trattamenti accessori legati alle progressioni economiche orizzontali, alla produttività e a incarichi ulteriori, in forza di clausole della contrattazione decentrata e di determinazioni dirigenziali. All’esito di verifiche sui fondi per le risorse decentrate, affidate a società di consulenza private, l’ente aveva accertato illegittimità nei soggetti, nei tempi e nei metodi della contrattazione di secondo livello e nel corretto stanziamento delle risorse, con un’eccedenza di somme erogate rispetto ai fondi correttamente ricostituiti.

Con delibera del 2016 il Comune aveva sospeso le erogazioni indebite, retrocesso il personale nelle progressioni e avviato il recupero delle somme. I lavoratori avevano agito per la legittimità degli emolumenti, invocando il legittimo affidamento, la buona fede e i meccanismi di irripetibilità della disciplina del 2014. Il Tribunale aveva accolto le loro ragioni; la Corte d’appello di Bologna, in parziale accoglimento del gravame dell’ente, aveva dichiarato la nullità delle clausole e condannato i dipendenti alla restituzione delle somme nette percepite dopo il 31 dicembre 2012. Da qui il ricorso per cassazione.

La Motivazione della Corte

La Suprema Corte ricostruisce anzitutto il quadro normativo applicabile ratione temporis, richiamando il combinato disposto degli artt. 40, comma 3, 40-bis, comma 3, e 48 del d.lgs. n. 165 del 2001 nella formulazione anteriore al d.lgs. n. 150 del 2009. Da tale disciplina ricava il principio, già consolidato, secondo cui sono nulle le clausole dei contratti collettivi integrativi riconosciute incompatibili con i vincoli di bilancio, in base al controllo demandato agli organi interni di revisione.

Affermata la nullità dei contratti integrativi anche nel regime anteriore alla riforma, la Corte ribadisce che il datore di lavoro pubblico non può dare esecuzione ad atti nulli né assumere obbligazioni che contrastino con la disciplina del rapporto. L’atto deliberativo che attribuisca un trattamento economico di derivazione contrattuale non è sufficiente a costituire una posizione giuridica soggettiva in capo al lavoratore: occorre la conformità alle previsioni della contrattazione collettiva e, in sua assenza, l’atto è affetto da nullità, con conseguente obbligo dell’amministrazione di ripetere le somme corrisposte senza titolo, anche nel rispetto dell’art. 97 Cost.

Nel pubblico impiego privatizzato non è configurabile alcun diritto quesito a continuare a percepire un trattamento che non trova titolo nel contratto collettivo, nemmeno se di miglior favore. A differenza del lavoro privato, resta irrilevante la consapevolezza o volontarietà della corresponsione, e la buona fede dell’accipiens non esclude la ripetibilità ex art. 2033 cod. civ., riguardando essa solo la restituzione dei frutti e degli interessi.

La Corte esamina poi i singoli profili di doglianza. Non opera il principio di irriducibilità della retribuzione, ricorrendo un’ipotesi di nullità originaria dell’attribuzione. Non rileva la regola dell’art. 2126 cod. civ., poiché la nullità non investe il contratto di lavoro ma l’atto che riconosce il beneficio economico. È inapplicabile l’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990, avendo gli atti di gestione del rapporto natura privatistica. La disciplina di irripetibilità del d.l. n. 16 del 2014 non deroga all’art. 2033 cod. civ. e la sua operatività resta circoscritta al periodo successivo al 31 dicembre 2012.

Quanto alla verifica affidata a società di revisione private, la Corte osserva che i giudici d’appello hanno fondato l’accertamento delle violazioni sul riscontro documentale versato agli atti. Infine, sulla prospettata questione di costituzionalità, richiamata la sentenza della Corte costituzionale n. 8 del 2023, si esclude l’illegittimità dell’art. 2033 cod. civ. e si precisa che l’eventuale inesigibilità del credito, fondata sull’art. 1175 cod. civ., può condurre a una rateizzazione solo in presenza di allegazioni sulle condizioni personali e sul disagio economico, nella specie mancanti. Il ricorso è respinto, con condanna alle spese.