Progressioni orizzontali nulle e ripetizione dell’indebito nel pubblico impiego (Cass. civ. Sez. Lavoro n. 10468 del 22.04.2025)

Principi di diritto (Massima)
Nel pubblico impiego contrattualizzato sono nulle le clausole della contrattazione collettiva decentrata che violano i vincoli di bilancio e i criteri meritocratici previsti dalla contrattazione nazionale, con conseguente nullità degli atti applicativi. Il datore di lavoro pubblico, pur non potendo esercitare poteri autoritativi, è tenuto ad assicurare il rispetto della legge e non può dare esecuzione ad atti nulli, né attribuire posizioni giuridiche soggettive in contrasto con il contratto collettivo. Ne segue la ripetizione dell’indebito ex art. 2033 cod. civ. delle somme corrisposte sine titulo, non rilevando la buona fede del percipiente, il principio di irriducibilità della retribuzione, il limite dei diritti quesiti, l’art. 2126 cod. civ. né l’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990. La P.A. può ripetere le somme illegittimamente versate anche nell’ipotesi prevista dall’art. 4 del d.l. n. 16 del 2014, che non deroga all’art. 2033 cod. civ., essendo inammissibile la censura sull’onere probatorio ove il giudice abbia proceduto ad autonoma valutazione delle risultanze di causa.

Il Fatto

A seguito di verifiche affidate a società di consulenza sull’utilizzo dei fondi per le risorse decentrate, il Comune aveva accertato illegittimità nella contrattazione collettiva di secondo livello e nella corresponsione al personale di compensi legati alle progressioni economiche orizzontali. Con delibera del 2016 l’ente aveva sospeso le erogazioni, retrocesso il personale e avviato il recupero delle somme percepite.

I dipendenti avevano agito per sentir dichiarare la legittimità degli emolumenti, invocando il legittimo affidamento, la buona fede e l’art. 4 del d.l. n. 16 del 2014. Il Tribunale aveva accolto le loro ragioni e condannato il Comune alla restituzione. La Corte d’appello di Bologna, in parziale accoglimento del gravame dell’ente, aveva invece dichiarato la nullità delle clausole e delle determinazioni dirigenziali, ritenendo indebita la percezione dei trattamenti accessori e condannando i lavoratori alla restituzione delle somme nette percepite dopo il 31 dicembre 2012. Da qui il ricorso per cassazione, affidato a sette motivi.

La Motivazione della Corte

La Corte muove dal combinato disposto degli artt. 40, comma 3, 40-bis, comma 3, e 48 del d.lgs. n. 165 del 2001, nella formulazione anteriore al d.lgs. n. 150 del 2009, ribadendo il principio per cui sono nulle le clausole dei contratti collettivi integrativi riconosciute incompatibili con i vincoli di bilancio in base al controllo demandato al collegio dei revisori dei conti. Richiama sul punto Cass. Sez. L, 07/11/2018, n. 28452 e Cass. Sez. L, 21/02/2022, n. 5679.

Il datore di lavoro pubblico è tenuto ad assicurare il rispetto della legge e non può dare esecuzione ad atti nulli. L’atto deliberativo non è sufficiente a costituire una posizione giuridica soggettiva in capo al lavoratore, occorrendo la conformità alle previsioni della contrattazione collettiva; in difetto, la P.A. è tenuta al ripristino della legalità mediante la ripetizione delle somme corrisposte senza titolo (Cass. Sez. L, 29/05/2018, n. 13479). Nel pubblico impiego privatizzato non è configurabile un diritto quesito del dipendente a percepire un trattamento economico privo di titolo nel contratto collettivo, nemmeno se di miglior favore (Cass. Sez. L, 09/05/2022, n. 14672).

Quanto alla buona fede dell’accipiens, l’art. 2033 cod. civ. riguarda sotto il profilo soggettivo soltanto la restituzione dei frutti e degli interessi; il datore pubblico è tenuto a ripetere le somme corrisposte sine titulo e la restituzione non è subordinata alla previa dimostrazione di un errore riconoscibile (Cass. Sez. L, 27/05/2024, n. 14765). La Corte territoriale si è attenuta a tali principi ravvisando la nullità delle attribuzioni sia per violazione dei vincoli finanziari sia dei criteri meritocratici. Irrilevante è che la verifica sia stata affidata a società di revisione private, poiché i giudici d’appello hanno accertato la fondatezza delle violazioni sulla base del riscontro documentale.

Non trovano applicazione il principio di irriducibilità della retribuzione e dei diritti quesiti, ricorrendo invece un’ipotesi di nullità originaria dell’attribuzione; né l’art. 2126 cod. civ., poiché la nullità riguarda non il contratto di lavoro ma l’atto che riconosce il beneficio, e nella specie viene in rilievo solo una progressione economica e non lo svolgimento di mansioni superiori (Cass. Sez. L, 29/10/2021, n. 30748). Inapplicabile è anche l’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990, avendo gli atti di gestione del rapporto natura privatistica (Cass. Sez. L, 03/08/2022, n. 24122).

L’art. 4 del d.l. n. 16 del 2014 non costituisce deroga all’art. 2033 cod. civ., sicché la P.A. può ripetere, nelle ipotesi da esso previste, le somme illegittimamente versate ai dipendenti che le abbiano percepite (Cass. Sez. L, 20/06/2023, n. 17648). La questione di legittimità costituzionale è disattesa: in caso di corresponsione sine titulo la P.A. ha diritto alla ripetizione, e l’art. 1175 cod. civ., secondo la lettura della Corte costituzionale n. 8 del 2023, può determinare la temporanea inesigibilità del credito, ma i ricorrenti nulla hanno allegato sulle loro condizioni personali e sulle modalità di restituzione. Il quinto motivo è inammissibile, avendo la Corte territoriale proceduto ad autonoma valutazione delle risultanze di causa. Il ricorso è respinto, con condanna alle spese e attestazione dei presupposti per il contributo unificato.