Proroga generalizzata delle concessioni demaniali illegittima in assenza di gara già indetta (TAR Liguria n. 113 del 02.02.2026)

Principi di diritto (Massima)
È illegittima la delibera comunale che dispone la proroga generalizzata della scadenza delle concessioni demaniali marittime turistico-ricettive in assenza di una procedura selettiva già indetta. La proroga “tecnica” di cui all’art. 3, comma 3, della L. n. 118/2022 presuppone che la gara sia stata effettivamente avviata e che, solo successivamente, siano emerse difficoltà obiettive alla sua conclusione entro il termine del 31 dicembre 2023; non è sufficiente il mero proposito di indire la selezione in futuro. L’applicazione della normativa nazionale nella versione abrogata dalla L. n. 14/2023 è illegittima, così come ogni proroga generalizzata contraria ai principi eurounitari di cui all’art. 49 TFUE e all’art. 12 della Direttiva 2006/123/CE. L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato conserva l’interesse all’accertamento dell’illegittimità degli atti ex art. 34, comma 3, c.p.a. anche quando l’efficacia degli stessi sia cessata, al fine di orientare pro futuro l’azione amministrativa verso la tutela della concorrenza.

Il Fatto

L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ha impugnato, ai sensi dell’art. 21-bis della L. n. 287/1990, alcune delibere di Giunta con cui un Comune ligure aveva disposto la proroga, dal 31 dicembre 2023 al 31 dicembre 2024, della scadenza di tutte le concessioni demaniali marittime turistico-ricettive in essere sul proprio territorio. L’atto era stato adottato in applicazione dell’art. 3 della L. n. 118/2022 nella versione antecedente alle modifiche introdotte dalla L. n. 14/2023, che l’aveva abrogata. Il Comune aveva giustificato la proroga con la mancata emanazione dei decreti delegati previsti dall’art. 4-bis della L. n. 118/2022, che lo avrebbe reso, a suo dire, non legittimato a indire le gare.

L’Autorità, dopo un parere precontenzioso rimasto inottemperato, ha contestato l’illegittimità della proroga per contrasto con il diritto unionale e con i principi enunciati dalle sentenze gemelle dell’Adunanza Plenaria nn. 17 e 18 del 2021. Nel giudizio si sono costituiti il Comune e alcuni concessionari, eccependo profili di inammissibilità e improcedibilità del ricorso. Si è costituito erroneamente anche un altro Comune, estraneo alla vicenda in quanto parte di un procedimento parallelo.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale ha preliminarmente disposto l’estromissione del Comune erroneamente costituito, rilevando la carenza di legittimazione passiva. Ha poi respinto l’eccezione di difetto di ius postulandi, fondata sulla violazione del patrocinio obbligatorio dell’Avvocatura dello Stato. Sul punto il Collegio ha richiamato la giurisprudenza secondo cui il patrocinio erariale non è inderogabile quando sussistano “ragioni assolutamente eccezionali”, come nel caso di conflitto di interessi tra l’Ente e l’Avvocatura, istituzionalmente tenuta a difendere la conformità del diritto interno a quello eurounitario nel momento in cui l’Autorità ne deduce il contrasto. L’assenza del parere dell’Avvocato generale è stata ritenuta non decisiva, vertendosi su una verifica rimessa all’apprezzamento del giudice.

Il Tribunale ha inoltre disatteso l’eccezione di improcedibilità per cessazione degli effetti degli atti impugnati, valorizzando la peculiare posizione dell’Autorità: il suo interesse non è strumentale al risarcimento del danno, ma alla corretta applicazione del principio concorrenziale. La declaratoria di improcedibilità consentirebbe infatti all’amministrazione di reiterare il vizio mediante un meccanismo di “proroghe a catena”, aggirando il modello impugnatorio. L’accertamento dell’illegittimità conserva quindi una funzione di indirizzo dell’azione amministrativa futura.

Nel merito, il Collegio ha ritenuto fondate le censure. Da un lato, al momento dell’adozione delle delibere impugnate la versione dell’art. 3 della L. n. 118/2022 applicata dal Comune era già stata abrogata dalla L. n. 14/2023, con conseguente illegittimità degli atti per applicazione di una norma non più vigente. Dall’altro, la proroga disposta non presentava i caratteri della proroga “tecnica”: la norma, nella sua piana esegesi, consente il differimento solo in presenza di una selezione pubblica effettivamente iniziata o formalmente indetta, non essendo sufficiente il proposito di avviarla in futuro. Nel caso di specie il Comune non aveva indetto alcuna gara nel biennio assegnato dall’Adunanza Plenaria, né successivamente, né aveva emanato atti di indirizzo concreti.

Il difetto del presupposto della previa indizione della gara è stato qualificato come decisivo e assorbente. Il Collegio ha infine chiarito che le difficoltà applicative lamentate non costituivano ragione ostativa all’indizione, essendo la disciplina sufficientemente chiara, come dimostrato dall’esperienza di altri Comuni liguri che avevano avviato e concluso le procedure. In accoglimento del ricorso, la sentenza ha dichiarato l’illegittimità degli atti ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a. e ha fissato le coordinate conformative, imponendo l’indizione delle gare e la conclusione entro la primavera del 2026. Le spese sono state compensate per la particolarità della controversia e la novità delle questioni.