La qualificazione urbanistica si fonda sulla superficie effettiva dell’immobile (Cons. Stato n. 10285 del 20.12.2024)

Principi di diritto (Massima)
La qualificazione urbanistica di un immobile come esercizio di vicinato, media struttura di vendita o grande struttura di vendita si determina esclusivamente in base alla superficie dell’edificio, quale dato di fatto oggettivo desunto dallo stato dei luoghi, e non dalla dichiarazione resa dal titolare dell’attività. La comunicazione del privato relativa al trasferimento di un esercizio non integra rinuncia implicita alla diversa destinazione riconosciuta dal precedente strumento urbanistico. La potestà pianificatoria del Comune, pur discrezionale, incontra il limite del principio di liberalizzazione delle attività commerciali, non potendo imporre vincoli non riconducibili alla tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente e dei beni culturali. Le convenzioni urbanistiche di esecuzione di un piano di recupero, che prevedano la cessione gratuita dell’area a parcheggio pubblico, producono effetti reali e non meramente obbligatori; su un bene già pubblico non è configurabile un vincolo espropriativo suscettibile di indennizzo.

Il Fatto

Una società proprietaria di un immobile adibito a centro commerciale nel territorio comunale impugnava le determinazioni del nuovo PGT che avevano qualificato il fabbricato come esercizio di vicinato e l’area a parcheggio esterna come servizio pubblico a raso. La società contestava la qualificazione dell’immobile, la cui superficie superava i 5.000 mq, e la natura pubblica del parcheggio, rivendicandone la proprietà privata o, in subordine, il riconoscimento di un vincolo sostanzialmente espropriativo con conseguente indennizzo.

Il TAR Lombardia respingeva il ricorso, ritenendo dirimente la dichiarazione con cui la società aveva comunicato l’apertura di un esercizio di vicinato e confermando l’avvenuta cessione gratuita dell’area a parcheggio in forza delle convenzioni urbanistiche del 1987 e del 1988. La società proponeva appello.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato accoglie il primo motivo, rilevando l’incongruità della qualifica di esercizio di vicinato attribuita a un fabbricato con superficie complessiva pari a 5.798,73 mq. Il Collegio afferma che ciò che rileva ai fini della classificazione è solo la superficie dell’immobile, quale dato di fatto oggettivo basato sullo stato dei luoghi, dovendosi parametrare la metratura a una grande struttura di vendita, in conformità alla destinazione del precedente strumento urbanistico e alla storica utilizzazione dell’edificio.

La dichiarazione del 28 giugno 2000, con cui la società aveva comunicato il trasferimento di un esercizio di vicinato indicando una superficie di 230 mq, viene dichiarata irrilevante. Essa non può incidere sulle destinazioni d’uso disciplinate dal PGT, né può assurgere a rinuncia implicita ad avvalersi della destinazione riconosciuta dal PRG allora vigente, in sede di adozione del nuovo piano intervenuta quattordici anni dopo.

La Corte ritiene fondato anche il motivo sulla libertà di iniziativa economica. La discrezionalità pianificatoria non può violare le regole nazionali ed eurounitarie poste a presidio della libera concorrenza, né trasformare immotivatamente un’area con vocazione di grande struttura di vendita in un piccolo negozio di vicinato. I limiti imposti dalla nuova pianificazione non rispondono ad alcuna delle esigenze di interesse pubblico indicate dall’art. 31 d.l. n. 201/2011.

L’accoglimento del primo motivo determina la riforma della sentenza sul punto e l’annullamento in parte qua degli atti impugnati, con l’obbligo del Comune di riconoscere la qualifica di grande struttura di vendita. Sono invece rigettati i motivi sul parcheggio: la convenzione del 1987 ha già comportato la cessione gratuita del mappale, e l’assenza di indicazione delle aree riservate a parcheggio privato, anche se in contrasto con le NTA, è rimasta inoppugnata e non è idonea a porre nel nulla l’intera convenzione, come già statuito dal giudicato formatosi sulla sentenza n. 1878/2015. Le convenzioni urbanistiche producono pertanto effetti reali e non meramente obbligatori.

Non è quindi configurabile un vincolo espropriativo indennizzabile su un bene già pubblico, restando inapplicabili le disposizioni su prescrizione e decadenza. Quanto alla procedura di approvazione del PGT, la Corte esclude l’iter anomalo, avendo la Giunta svolto legittimamente, ex art. 48 d.lgs. n. 267/2000, un’attività istruttoria sulle osservazioni, poi rimesse alla valutazione del Consiglio comunale. La domanda risarcitoria è respinta, difettando sia il danno da attivazione concreta delle potenzialità commerciali, sia il presupposto soggettivo dell’errore indotto negli uffici comunali.