Payback dispositivi medici: legittimo il meccanismo, difetto di giurisdizione sui provvedimenti regionali (TAR Lazio n. 2544 del 10.02.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il meccanismo del payback sui dispositivi medici, come applicabile per il quadriennio 2015-2018, costituisce misura ragionevole e proporzionata, qualificabile come contributo di solidarietà, rispettosa della riserva di legge di cui all’art. 23 Cost. e non lesiva dell’affidamento degli operatori, poiché l’esistenza del tetto di spesa e del conseguente obbligo di ripiano era nota alle imprese fornitrici sin dal 2015. Nei giudizi aventi ad oggetto i provvedimenti regionali e provinciali adottati ai sensi dell’art. 9 ter, comma 9 bis, del d.l. n. 78 del 2015, sussiste il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo: tali atti, ancorché denominati “provvedimenti”, sono espressione di un’attività interamente vincolata, priva di margine discrezionale, che incide su un diritto soggettivo a contenuto patrimoniale, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario.

Il Fatto

La società ricorrente, fornitrice di dispositivi medici in favore del Servizio Sanitario Nazionale, ha impugnato davanti al TAR Lazio il decreto del Ministero della Salute di concerto con il Ministero dell’Economia e delle Finanze del 6 luglio 2022, con cui è stato certificato il superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici per gli anni 2015-2018, e il successivo decreto del 6 ottobre 2022 recante le linee guida per i provvedimenti regionali di ripiano, oltre agli atti connessi.

Con motivi aggiunti la società ha poi impugnato le determinazioni con cui alcune Regioni hanno approvato gli elenchi delle aziende fornitrici soggette al ripiano e i relativi importi dovuti. Si sono costituiti in giudizio i Ministeri della Salute e dell’Economia, nonché le Regioni intimate. Dopo la sospensiva dei provvedimenti impugnati, la causa è stata trattata all’udienza straordinaria del 21 novembre 2025.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale ricostruisce anzitutto il quadro normativo del payback, introdotto dall’art. 17, comma 1, lettera c), del d.l. n. 98 del 2011, che ha fissato il tetto di spesa per l’acquisto di dispositivi medici al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario, e rimodulato dall’art. 9 ter, comma 9, del d.l. n. 78 del 2015, che pone a carico delle aziende fornitrici una quota crescente del ripiano: 40 per cento nel 2015, 45 per cento nel 2016, 50 per cento dal 2017.

La questione di legittimità costituzionale della disciplina è già stata risolta dalla Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha ritenuto il meccanismo ragionevole e proporzionato nell’ambito del bilanciamento operato dal legislatore, qualificandolo come contributo di solidarietà e ravvisando la sussistenza dei requisiti della riserva di legge. La Corte ha inoltre escluso la violazione del principio di irretroattività e dell’affidamento, poiché le imprese conoscevano l’esistenza del tetto e del conseguente obbligo di ripiano sin dal 2015. Da tali valutazioni il Tribunale deduce l’infondatezza del primo motivo, anche nel profilo di asserita violazione della disciplina europea della concorrenza: l’apposizione di un tetto alle somme pubbliche utilizzabili per l’acquisto di dispositivi medici non limita l’accesso degli operatori europei al mercato italiano, né integra una restrizione quantitativa ai sensi degli artt. 34 e 35 TFUE.

Il secondo motivo è respinto perché il decreto ministeriale del 6 luglio 2022 riporta con precisione tutti i dati dello scostamento rispetto ai tetti di spesa; il dato numerico è autoesplicativo e non richiedeva ulteriore confronto endoprocedimentale, non essendo denunciati errori nella certificazione dello sforamento. Infondato è anche il terzo motivo, relativo alla pretesa insufficienza delle linee guida, trattandosi di petizione di principio non supportata da concreti rilievi applicativi.

Quanto ai ricorsi per motivi aggiunti, il Tribunale li dichiara inammissibili per difetto di giurisdizione. Le Regioni e le Province autonome, ai sensi del comma 9 bis, possono solo verificare la documentazione contabile, definire l’elenco delle aziende fornitrici e imporre il pagamento della quota già fissata a livello normativo. Si tratta di attività interamente vincolata, priva di qualsivoglia margine discrezionale, che pone il superamento del tetto, già certificato con decreto ministeriale, a carico delle aziende secondo la percentuale stabilita dalla legge e dal decreto del 6 ottobre 2022. L’atto regionale, ancorché definito “provvedimento”, non è espressione di potere autoritativo, ma di un accertamento tecnico dei presupposti economico-contabili del quantum debeatur, involgente un diritto soggettivo di natura patrimoniale. Trova pertanto applicazione la giurisprudenza delle Sezioni Unite n. 28429 del 2022, che radica la giurisdizione del giudice ordinario quando l’amministrazione eserciti attività vincolata. Ai sensi dell’art. 11 c.p.a., la causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono integralmente compensate.