Regolamento comunale e sanzioni: determinatezza del precetto e buona fede (Cass. civ. Sez. II n. 914 del 14.01.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il regolamento comunale adottato in attuazione di una fonte primaria che gli demanda la disciplina di dettaglio può assumere valore integrativo della fonte stessa e contenere tanto il precetto quanto la sanzione. La verifica di determinatezza e prevedibilità della fattispecie si conduce sul significato letterale delle espressioni impiegate, quando esse individuino con sufficiente chiarezza il comportamento vietato e il criterio di quantificazione. In materia di illecito amministrativo, l’art. 3 legge n. 689 del 1981 richiede la coscienza e volontà della condotta, dolosa o colposa, ma opera una presunzione di colpa a carico dell’autore, sul quale grava l’onere di provare di aver agito senza colpa. La buona fede esclude la responsabilità solo se emergono elementi positivi idonei a ingenerare il convincimento della liceità della condotta e risulti che il trasgressore abbia fatto tutto il possibile per conformarsi al precetto.

Il Fatto

La società ricorrente gestiva un banco di vendita nel mercato di una piazza cittadina. Con verbale di contestazione, gli agenti di polizia municipale le contestavano la violazione del regolamento comunale di quel mercato, perché la frutta secca in vendita avrebbe superato il limite del 20 % della merce totale in esposizione. Seguiva ordinanza-ingiunzione di pagamento della sanzione, determinata in complessivi euro 106,00.

Avverso l’ordinanza la società proponeva ricorso al Giudice di pace, che lo rigettava. L’appello era respinto dal Tribunale con sentenza n. 578/2022, depositata il 16 giugno 2022. La società ha quindi proposto ricorso per cassazione affidato a tre motivi, cui il Comune ha resistito con controricorso, depositando anche memoria illustrativa.

La Motivazione della Corte

Il primo motivo denunciava la violazione delle norme in materia di sanzioni amministrative e dei principi di legalità, tassatività-determinatezza e prevedibilità, perché il regolamento non definirebbe i concetti di frutta secca e di merce totale in vendita né il criterio di misurazione del 20 %. La Corte ha respinto la censura, rilevando che il regolamento approvato dal Consiglio comunale assume valore integrativo della fonte primaria provinciale, che gli demanda la disciplina delle tipologie merceologiche del mercato, e contiene sia il precetto sia la sanzione.

La lettura della disposizione regolamentare, secondo la Corte, evidenzia con chiarezza l’intento di preservare le caratteristiche tipiche del mercato, mantenendo un rapporto tra frutta secca e frutta e verdura fresca entro il limite del 20 % della merce totale in vendita, cioè messa in esposizione sui banchi. La vendita di frutta fresca rappresenta la regola, quella di frutta secca l’eccezione. Va dunque condivisa la lettura del Tribunale, che ha escluso dubbi sul significato letterale di merce in vendita, sul concetto di frutta secca e sulla percentuale consentita. La conferma dell’accertamento di superamento del limite è stata qualificata come valutazione di fatto non sindacabile in sede di legittimità.

Il secondo motivo prospettava la violazione dell’art. 3 legge n. 689 del 1981, per l’asserita insussistenza dell’elemento soggettivo e per l’ignoranza inevitabile del precetto. La Corte ha richiamato il principio secondo cui la norma postula una presunzione di colpa in ordine al fatto vietato, non essendo necessaria la concreta dimostrazione del dolo o della colpa, con conseguente onere di prova contraria a carico dell’agente (Cass., Sez. VI-2, n. 11777 del 2020). Ha poi ribadito che la buona fede, applicabile anche all’illecito amministrativo, rileva come causa di esclusione della responsabilità solo in presenza di elementi positivi idonei a ingenerare il convincimento della liceità della condotta, e sempre che il trasgressore abbia fatto tutto il possibile per conformarsi al precetto (Cass., Sez. II, n. 13610 del 2007). Nel caso concreto, la chiara interpretazione del regolamento e la circostanza che la società non fosse un occasionale venditore hanno escluso il rilievo della buona fede.

Il terzo motivo deduceva la nullità della sentenza per motivazione apparente e contraddittoria, in relazione alla prova dell’illecito e al criterio di calcolo. La Corte lo ha dichiarato inammissibile, escludendo la violazione del minimo costituzionale e rilevando che la parte mirava surrettiziamente a una rivalutazione del merito, preclusa dalla doppia conforme in mancanza di una diversità di argomenti tra i due gradi di merito (Cass., Sez. III, n. 5947 del 2023). Il ricorso è stato rigettato, con condanna alle spese e con i presupposti per il versamento del contributo unificato aggiuntivo.