Regolazione ART e concessioni autostradali: sindacato di legittimità e sindacato tecnico (TAR Piemonte n. 1747 del 03.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
Gli atti di regolazione adottati dall’Autorità di Regolazione dei Trasporti in materia di sistemi tariffari di pedaggio sono espressione di discrezionalità tecnica e sono sindacabili dal giudice amministrativo nei soli limiti del controllo di legittimità, non di merito. Il sindacato giurisdizionale resta circoscritto ai vizi di manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà, travisamento dei fatti, nonché a eventuali carenze di istruttoria e motivazione, senza che il giudice possa sostituire la propria valutazione tecnica opinabile a quella del regolatore. In presenza di un procedimento regolatorio complesso, la motivazione dell’atto finale può essere ricostruita per relationem, richiamando gli atti procedimentali e il confronto partecipativo con gli stakeholder. La natura concessoria del rapporto autostradale e la qualificazione dell’infrastruttura come servizio economico di interesse generale giustificano l’allocazione del rischio operativo in capo al concessionario e la verifica regolatoria delinea un controllo di coerenza, non un potere sostitutivo rispetto al concedente.

Il Fatto

Con delibera n. 62/2024 l’Autorità di Regolazione dei Trasporti avvia il procedimento di aggiornamento del sistema tariffario di pedaggio per le concessioni di cui all’art. 37, comma 2, lett. g), d.l. n. 201/2011. Seguono le delibere n. 75/2025 e n. 188/2025, recanti indizione di due successive consultazioni pubbliche, e infine la delibera n. 241/2025, che conclude il procedimento.

La società concessionaria di una tratte autostradale impugna gli atti di consultazione con ricorso introduttivo e primi motivi aggiunti, poi anche la delibera conclusiva con secondi motivi aggiunti, deducendo l’illegittimità delle misure regolatorie per eccesso di potere, difetto di istruttoria e motivazione, violazione del principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale, sconfinamento nei poteri del concedente e illegittimità derivata dalle sentenze della Corte costituzionale n. 147 e n. 88 del 2025. Resiste l’amministrazione; interviene ad adiuvandum un’associazione di categoria.

La Motivazione della Corte

Il Collegio dichiara inammissibili il ricorso introduttivo e i primi motivi aggiunti per carenza di interesse, perché rivolti avverso meri atti endoprocedimentali di indizione della consultazione, privi di attitudine lesiva e non vincolanti per l’Autorità. Le censure ivi dedotte sono scrutinate solo dove riproposte con i secondi motivi aggiunti.

Sul piano del sindacato, il punto centrale è la natura tecnica del potere esercitato in materia tariffaria. Richiamando Cons. Stato, Sez. VI, n. 3678/2025 e Cass. civ., Sez. Un., n. 1013 del 2014, il Tribunale ribadisce che la valutazione del regolatore è apprezzamento di merito non sindacabile, salvo i limiti della manifesta illogicità, irragionevolezza e del travisamento dei fatti. In materia di motivazione degli atti di regolazione, l’obbligo non si modella sulla struttura classica dell’atto amministrativo: la motivazione si snoda lungo l’intero procedimento e può operare per relationem, in ragione delle esigenze di legittimazione del potere normativo. La partecipazione e la trasparenza colmano il deficit di legittimazione democratica del regolatore indipendente.

Quanto alle sentenze costituzionali invocate, il Collegio ne esclude la pertinenza: la sentenza n. 147/2025 riguarda il differimento dei termini di adeguamento tariffario e l’alterazione del rapporto tra concedente e concessionario, non l’attività regolatoria; la sentenza n. 88/2025 attiene ai termini dell’annullamento d’ufficio. La regolazione non attribuisce all’Autorità poteri di amministrazione attiva del rapporto concessorio: essa non sostituisce il concedente e non incide sui contenuti economici e contrattuali della concessione.

Nel merito delle singole misure, il Tribunale esclude l’illegittimità della matrice dei rischi e della disciplina del rischio traffico, rilevando che per la concessione in esame, essendo decorso il quindicennio, la revisione delle stime di traffico resta possibile con cadenza quinquennale nei limiti del ±15%. Coerente con il d.lgs. n. 36/2023 è la disciplina che riserva la revisione straordinaria del PEF alle sole ipotesi dell’art. 192, escludendo revisioni ordinarie per calo di domanda. Il meccanismo di revenue sharing e il ricorso al TIR equity sono valutati come parametri ragionevoli, non neutralizzanti il meccanismo di salvaguardia degli investimenti pregressi.

Infine, il Collegio rigetta le censure sul difetto di istruttoria, sull’inclusione di Snam e Terna nel campione dei comparable, sull’equity risk premium, sul WACC e sulle limitazioni ai costi operativi ammissibili, ritenendo le scelte del regolatore non manifestamente illogiche. La concessione, per la parte ancora in corso, non è un rapporto esaurito: la nuova disciplina pro futuro è legittima, ancorché peggiorativa, entro il limite della ragionevolezza.