Riconoscimento titolo estero e misure compensative non trasformative (Cons. Stato n. 6859 del 11.09.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nell’esame di una domanda di riconoscimento di qualifiche professionali conseguite in altro Stato membro, l’autorità nazionale è tenuta, in forza degli artt. 45 e 49 TFUE, a una comparazione concreta tra la formazione estera e quella richiesta dall’ordinamento ospitante, anche al di fuori del diretto campo applicativo della direttiva 2005/36/CE. Il diniego è legittimo quando l’Amministrazione, disponendo degli elementi necessari, abbia motivatamente accertato differenze quantitative e qualitative incidenti su elementi strutturali dei percorsi. Le misure compensative presuppongono una base formativa comparabile e non possono tradursi nella creazione di un percorso abilitativo individuale sostitutivo di quello nazionale.

Il Fatto

Il ricorrente chiedeva al Ministero dell’istruzione e del merito il riconoscimento in Italia di un attestato di formazione conseguito in Romania, relativo a un programma postuniversitario per l’inclusione di persone con bisogni educativi speciali, ai fini dell’esercizio della professione di docente specializzato sul sostegno nella scuola secondaria di secondo grado. L’Amministrazione respingeva l’istanza con proprio decreto, rilevando l’inidoneità del titolo a comprovare una qualifica abilitante nello Stato di origine e, comunque, l’esito negativo della comparazione tra i due percorsi formativi.

Il TAR Lazio accoglieva il ricorso, ritenendo il diniego illegittimo per carenza istruttoria e motivazionale e per non giustificata impossibilità di colmare le differenze mediante misure compensative. Il Ministero proponeva appello, contestando tutti i capi della sentenza; l’appellato non si costituiva nel secondo grado.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato richiama l’indirizzo consolidato della Sezione in controversie analoghe, confermato dalle pronunce più recenti, secondo cui il diniego è legittimo quando l’Amministrazione abbia proceduto a una comparazione in concreto tra i percorsi formativi, indipendentemente dalla questione del carattere abilitante del titolo nello Stato di origine.

Secondo i principi dell’Adunanza plenaria nn. 18-22 del 2022, permane l’obbligo di valutare la formazione acquisita all’estero raffrontandola con le conoscenze richieste dall’ordinamento ospitante. Come chiarito dalla Corte di giustizia UE, alla corrispondenza piena segue il riconoscimento, alla corrispondenza parziale l’integrazione delle conoscenze mancanti, alle differenze sostanziali la valutazione dell’adozione di misure di compensazione. Tale obbligo non impone però né il riconoscimento automatico né, in ogni caso, l’applicazione delle misure.

Nel caso concreto il Ministero ha svolto una valutazione sostanziale, anche alla luce delle risultanze del Ministero dell’università e della ricerca, valorizzando il carattere differenziato della formazione italiana per ordine e grado di scuola, i contenuti calibrati sulle diverse tipologie di disabilità, i laboratori e i tirocini diversificati e le modalità di verifica finale, a fronte del carattere generale e non differenziato della formazione documentata. La presenza di singole materie attinenti alla psicologia o alla pedagogia speciale non basta a dimostrare l’equivalenza complessiva. Trattandosi di esercizio di discrezionalità tecnica, il sindacato giudiziale resta nei limiti della logicità, ragionevolezza e completezza dell’istruttoria.

Quanto alle misure compensative, la Corte ne afferma la natura necessariamente compensativa e non trasformativa: esse non possono convertire una formazione radicalmente diversa in un titolo abilitante. Accertate differenze strutturali non colmabili, il diniego assume carattere in concreto dovuto e l’ulteriore apporto procedimentale dell’interessato non è idoneo a modificarne l’esito, non desumendosi dagli artt. 16 e 17 del d.lgs. n. 206 del 2007 un generalizzato obbligo di acquisizione d’ufficio.

Il motivo sulla mancata sospensione in attesa della causa C-340/24 è superato dalla pronuncia della Corte di giustizia del 20 novembre 2025 nelle cause riunite C-340/24 e C-442/24. L’appello è accolto e il ricorso di primo grado respinto, con compensazione integrale delle spese del doppio grado.