Riscossione a ruolo delle indennità per occupazione sine titolo di immobili demaniali (Cass. civ. Sez. I n. 28872 del 31.10.2025)

Principi di diritto (Massima)
In tema di utilizzo di immobili di proprietà dello Stato, l’art. 1, comma 274, primo periodo, della legge n. 311/2004, letto in combinato disposto con gli artt. 17, commi 1 e 2, e 21 del d.lgs. n. 46/1999, è una particolare disposizione di legge che deroga al principio secondo cui le entrate di diritto privato sono iscritte a ruolo solo se risultano da titolo avente efficacia esecutiva. Ne consegue che l’amministrazione gestrice può riscuotere coattivamente mediante iscrizione a ruolo le somme dovute per l’utilizzo a qualsiasi titolo degli immobili demaniali, comprese quelle a titolo di occupazione di fatto, anche in assenza di un previo titolo esecutivo giudiziale e senza necessità di esercitare la potestà amministrativa di riduzione in pristino. L’ordinanza-ingiunzione emessa ai sensi dell’art. 3 del r.d. n. 639/1910 costituisce il titolo esecutivo; i vizi della determinazione unilaterale della somma vanno fatti valere con l’opposizione avverso la prima o la seconda richiesta di pagamento.

Il Fatto

Il Comune di Pomezia notificava a una proprietaria di un immobile un’ingiunzione di pagamento per l’indennità di occupazione di un’area demaniale marittima antistante l’edificio, oltre all’imposta regionale. La destinataria proponeva opposizione davanti al Tribunale di Roma, contestando la riconducibilità del terreno al demanio marittimo e deducendo che, ai sensi dell’art. 54 cod. nav., l’amministrazione poteva avvalersi dei mezzi di tutela amministrativa per il rilascio o la riduzione in pristino, non per ottenere il risarcimento del danno da occupazione illecita; eccepiva inoltre la prescrizione quinquennale delle indennità anteriori.

Il Tribunale rigettava le domande. La Corte d’appello di Roma, in riforma, accoglieva un motivo dell’appello e annullava l’ordinanza-ingiunzione, ritenendo che il Comune non potesse determinare unilateralmente l’indennità e iscriverla a ruolo in mancanza di un titolo, dovendo prima promuovere un’azione di cognizione. I Ministeri e l’Agenzia del Demanio ricorrono in cassazione con unico motivo.

La Motivazione della Corte

Il ricorso è fondato. La Corte ricostruisce la disciplina applicabile muovendo dalla premessa che la legge finanziaria per il 2005 ha esteso il meccanismo della riscossione mediante ruolo alle somme spettanti all’erario per l’utilizzo degli immobili di proprietà dello Stato.

Tale utilizzo può avvenire a qualsiasi titolo, legittimo o meno, e ricomprende le occupazioni di fatto. L’art. 1, comma 274, prevede che, decorsi novanta giorni dalla notificazione della seconda richiesta di pagamento delle somme dovute anche a titolo di occupazione di fatto, si proceda alla riscossione mediante ruolo, con rivalutazione monetaria e interessi legali.

Il passaggio decisivo è ermeneutico. L’art. 21 del d.lgs. n. 46/1999 subordina l’iscrizione a ruolo delle entrate di diritto privato alla sussistenza di un titolo avente efficacia esecutiva, “salvo che sia diversamente disposto da particolari disposizioni di legge”. La Corte qualifica il comma 274 proprio come una di tali disposizioni derogatorie, secondo il criterio per cui la norma va intesa nel senso in cui produca qualche effetto.

Ne deriva che la pubblica amministrazione determina la somma dovuta e la notifica due volte all’interessato, il quale può impugnare i criterî di determinazione nelle sedi competenti. La ratio è dotare gli enti gestori di uno strumento più efficace di esazione, in un’ottica di celere realizzazione del credito erariale.

La Corte territoriale ha quindi errato nel pretendere un previo accertamento giudiziale. L’ordinanza-ingiunzione rappresenta comunque il titolo esecutivo formato ai sensi dell’art. 17 del d.lgs. n. 46/1999. Gli eventuali vizi della determinazione unilaterale andavano fatti valere con l’opposizione avverso la prima o la seconda richiesta; la certezza, liquidità ed esigibilità del credito derivano dalla mancata contestazione. La sentenza è cassata con rinvio alla Corte d’appello di Roma, anche per le spese.